VI SA/Wa 1997/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia w toku kontroli eksperymentu z wykorzystaniem możliwości odtworzenia gry na automacie o niskich wygranych postanawia: - odrzucić skargę - W dniu [...] czerwca 2010 r. funkcjonariusze celni Referatu Dozoru Urzędu Celnego [...] w W., działając z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W., wykonując czynności kontrolne w punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w Sklepie Spożywczo – Przemysłowym w miejscowości T., prowadzonym przez skarżącą E. sp. z o.o. z siedzibą w W., przeprowadzili eksperyment, tj. czynność, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), polegająca na doświadczeniu lub odtworzeniu możliwości gry na automacie o niskich wygranych w należącym do skarżącej spółki obiekcie handlowym. W protokole z kontroli doraźnej nr [...] stwierdzono, iż wartość stawki za udział w jednej grze jest wyższa niż 0,50 PLN, tj. wyższa, niż określona w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), wartość jednorazowej wygranej jest wyższa niż równowartość 60 PLN, tj. wyższa, niż określona w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, a ponadto, że zostały naruszone plomby zabezpieczające nałożone przez jednostkę badającą, oraz stwierdzono, iż księgę kontroli eksploatacji automatu do gier prowadzono w sposób nierzetelny i wadliwy. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca spółka skierowała do Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując w całości wszelkie ustalenia i stwierdzenia wyrażone w protokole z kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. przez funkcjonariuszy Referatu Dozoru Urzędu Celnego [...] w W.. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W.e, odpowiadając na w/w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – poinformował stronę skarżącą, iż nie podziela jej zarzutów dotyczących przeprowadzonych w toku kontroli czynności funkcjonariuszy Służby Celnej. W dniu [...] września 2010 r. skarżąca spółka, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia w toku kontroli eksperymentu z wykorzystaniem możliwości odtworzenia gry na automacie o niskich wygranych. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności lub ewentualnie o stwierdzenie jej bezskuteczności, skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej czynności: 1) naruszenie art. 3 i art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, 2) naruszenie art. 121 § 1, art. 129, art. 124 w zw. z art. 292, art. 197 § 1 i art. 52 i art. 54 ustawy o Służbie Celnej, a także: 3) naruszenie art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez: – przeprowadzenie zaskarżonej czynności w ramach kontroli, której podjęcie nastąpiło bez analizy ryzyka oraz w sposób automatyczny, nielosowy; – przeprowadzenie zaskarżonej czynności, mimo niewystąpienia przesłanek jej dopuszczalności oraz w sposób stronniczy, nierzetelny i niefachowy; – brak powołania biegłego dla stwierdzenia okoliczności będących przedmiotem kontroli, mimo, iż ich stwierdzenie wymagało wiadomości specjalnych; – błędną wykładnię art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a także -ewentualnie - art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych i uznanie w jej wyniku, iż badany automat nie spełnia warunku określonego w tym przepisie, mimo iż fakt spełniania wspomnianego warunku był uprzednio wielokrotnie badany przez szereg organów i podmiotów, zaś skarżąca nie dokonywała w badanym automacie żadnych zmian. Ponadto zarzucono w skardze naruszenie: 4) art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych; 5) art. 120 i 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 6) art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej oraz zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości - poprzez zastosowanie przepisu art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, mimo, iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji, narusza on przytoczone przepisy. Skarżąca spółka podniosła ponadto, iż ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżenie czynności przeprowadzenia eksperymentu jest niedopuszczalne, wnosi skargę na: - kontrolę przeprowadzoną przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. w dniu [...] czerwca 2010 r., ewentualnie na - protokół z powyższej kontroli. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalnych, tj. z uwagi na: 1) naruszenie przez skarżącą przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także: p.p.s.a.) – poprzez niewyczerpanie środków zaskarżenia służących stronie skarżącej w trybie art. 291 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 52 in fine ustawy o Służbie Celnej; Organ wskazał w uzasadnieniu, iż stosowne zastrzeżenia i wyjaśnienia do protokołu kontroli spółka złożyła z przekroczeniem przepisanego 14-dniowego terminu, albowiem protokół z kontroli doręczono stronie w dniu kontroli, tj. [...] czerwca 2010 r., natomiast data nadania w polskiej placówce pocztowej pisma z zastrzeżeniami i wyjaśnieniami do protokołu kontroli to [...] lipca 2010 r. W konsekwencji organ, powołując się na art. 291 § 3 Ordynacji podatkowej, przyjąć, że skarżąca spółka nie kwestionowała ustaleń kontroli. 2) błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, iż czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych, kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2010 r. i protokół z tej kontroli, stanowią "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W., powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych, w tym na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 789/10 i II GSK 788/10 oraz z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 810/10, stwierdził, iż wymienione czynności lub akty z zakresu administracji publicznej nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - nie zachodzi tutaj żaden związek - a więc nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ stwierdził, iż wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Celnej uprawnień określonych w rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej, nie kształtuje nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani pośredni. Zdaniem organu czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych, określona w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej, jak też forma jej przeprowadzenia (w tym przypadku eksperyment określony w art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według organu wskazane przez skarżącą spółkę potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej, lecz związanych z wynikiem tego eksperymentu (kontroli) hipotetycznych następstw. Organ wskazał, iż protokół z kontroli ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego jednak nie wynikają dla strony skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. W ocenie organu sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne, czy też administracyjne. Organ uznał, iż w ramach tych postępowań skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Jednocześnie organ dodał, że jako dowód w innej sprawie protokół z kontroli nie pozbawia strony żadnych uprawnień i nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi – w tym przypadku czynność organu dokonana w ramach kontroli, a także sama kontrola bądź ewentualnie protokół z tej kontroli – należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że zgodnie z przytoczonymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (tak m.in. /w:/ postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu. Przedmiot skargi na gruncie niniejszej sprawy stanowi czynność Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. polegająca na przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2010 r. w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych w punkcie gry należącym do skarżącej spółki. W ocenie Sądu czynność zrealizowania eksperymentu polegającego w istocie na kontrolowanej grze na automacie o niskich wygranych, wykonana w ramach kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez funkcjonariusza Służby Celnej, nie może zostać uznana za "inne czynności", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sama czynność eksperymentu opisana w protokole i polegająca na kontrolowanej przez funkcjonariuszy grze na automacie nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Zaskarżony "eksperyment" stanowi jedynie czynność faktyczną organu, bez konkretyzacji obowiązku znajdującego oparcie w konkretnym przepisie materialnego prawa administracyjnego. Przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozumieć należy głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 5). Przez "czynność" w rozumieniu przywołanego przepisu p.p.s.a. należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 960/10, w którym NSA stwierdził, iż ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skorzystanie przez funkcjonariusza organu Służby Celnej z określonego przez ustawodawcę uprawnienia podczas czynności kontroli nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Według Sądu podzielić należy stanowisko organu, iż wskazane przez skarżącą spółkę potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej, lecz związanych z wynikiem tego eksperymentu (kontroli) hipotetycznych następstw. Organ słusznie wskazał, iż protokół z kontroli ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego jednak nie wynikają dla strony skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. W tej sytuacji sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne, czy też administracyjne. W konsekwencji uznać należy, że protokół kontroli też nie może być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Skoro wspomniane czynności organu nie podlegały kontroli sądowej, droga sądowa w niniejszej sprawie była niedopuszczalna. Zatem skarga winna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.