VI SA/Wa 2117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Debecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2013 r. w I. na ul. [...] (droga krajowa nr [...]) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował Z. W., który wykonywał przewóz drogowy 174 kontenerów metalowych (ładunek podzielny) w imieniu S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15000 złotych. Strona złożyła odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2013r., jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013r. nr [...]. W treści wniosku strona wskazała, że w dniu 21 marca 2019r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-127/17, w którym przesądził, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi napędowych nieprzekraczających 11,5 t od uzyskania odrębnego zezwolenia, a dokładnie art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2019r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 19 kwietnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2013r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2013r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 kpa instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wskazanymi w tym przepisie kwalifikowanymi wadami prawnymi. Odnosząc się do wskazanej przez stronę przesłanki do stwierdzenia nieważności czyli tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeśli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub na nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 465/09). W ocenie organu zarzut podniesiony przez stronę we wniosku nie znajduje uzasadnienia i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 2013 r., została wydana na podstawie obowiązującej w dniu orzekania regulacji prawnych. Stosownie do treści art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321) po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t. W związku z powyższym dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu na drodze krajowej nr [...] w dniu orzekania wynosił do 10t. Organ wskazał, że w aspekcie pozostałych przesłanek nieważności, określonych w art. 156 § 1 kpa, przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2013r., nie narusza dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Reasumując, organ stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 9 września 2019r. S. W., wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t w zakresie drogi krajowej nr [...] wskazanej w załączniku nr 1 do Rozporządzenia pod liczbą porządkową nr 11, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że na drodze po której poruszał się pojazd Skarżącego poddany kontroli mogły poruszać się jedynie pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t lub posiadające zezwolenie kategorii VII podczas, gdy zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym powinny znaleźć przepisy Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym (dalej także jako "Dyrektywa 96/53/WE") ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, - zmienionej następnie Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 lutego 2002 r. zmieniająca dyrektywę Rady 96/53/WE ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (alej także jako "Dyrektywa 2002/7/WE") - zgodnie z którymi maksymalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu na drogę nie może przekraczać 11,5 t a nie tak jak to przyjął organ 10 t; b) art. 3 i art. 7 Dyrektywy 96/53/WE w zw. z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I do Dyrektywy Rady nr 96/53/WE w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i nałożenie sankcji administracyjnej na skarżącego w postaci kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł w wyniku stwierdzenia podczas przeprowadzonej kontroli pojazdu Skarżącego poruszającego się drogą krajową nr [...] nacisku 12,3 t na pojedynczej osi napędowej, tj. przekroczenia dopuszczalnych norm nacisku o 2,3 t. (23% od zastosowanej normy) podczas, gdy w sytuacji prawidłowego zastosowania przepisów Dyrektywy 96/53/WE, a także norm zawartych w Konstytucji RP uznać należy, że określony przepisami wspólnotowymi dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze krajowej wynosi 11,5 t, a więc przekroczenie dopuszczalnych norm nacisku nastąpiło o 0,8 t. (ok. 7%), a więc ewentualna kara pieniężna wynieść powinna 500 zł (vide: art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a p.r.d.); c) art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i porzucenie przez organ zasady prymatu prawa unijnego przed prawem krajowym, co na gruncie niniejszej sprawy doprowadziło w konsekwencji do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego na podstawie przepisów sprzecznych z systemem prawa wspólnotowego, d) art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. poprzez jego zastosowanie polegające na utrzymaniu na podstawie tego przepisu - przywołanego w komparycji zaskarżanej decyzji - w mocy decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15.000 zł podczas, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym przepis ten nie powinien być stosowany, albowiem nacisk na pojedynczej osi pojazdu poddanego kontroli był większy od 11,5 t - tj. normy przyjętej dla poddanego w niniejszej sprawie kontroli pojazdu w przedmiotowych okolicznościach, a wynikającej z obowiązujących Rzeczypospolite Polską przepisów wspólnotowych - o niecałe 7% (nacisk wyniósł 12,3 tony) co oznacza, że ewentualna kara pieniężna za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powinna wynieść 500 zł [vide: art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a p.r.d.), a nie jak przyjął organ w treści skarżonej decyzji 15.000 zł. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ruchu Drogowego nr [...] z [...] maja 2013 r. podczas, gdy ww. decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 3 i art. 7 Dyrektywy 96/53/WE w zw. z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr 1 do Dyrektywy Rady nr 96/53/WE w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] października 2013 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ruchu Drogowego [...] z [...] maja 2013r. a w konsekwencji powyższego umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Stosownie do postanowień art. 156 § 1 kpa dopuszczalne jest stwierdzenia nieważności decyzji o ile dotknięta jest jedną z następujących kwalifikowanych wad prawnych: 1) wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) miało miejsce wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) nastąpiło wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Z uwagi na argumentację skarżącego przedstawianą w toku sporu podkreślić dodatkowo należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Skarżący upatruje nieważności decyzji dotyczących nałożenia kary pieniężnej w wydaniu w dniu 21 marca 2019r. w sprawie C-127/17 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku stwierdzającym, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi, nieprzekraczających wartość 11,5 tony na własnych drogach od uzyskania odrębnego zezwolenia. Trybunał uznał, że Rzeczpospolita Polska naruszyła przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE - a dokładnie jej art. 3 oraz 7. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Do dnia wydania przez TS ww. wyroku zarówno organy jak i sądy administracyjne odmiennie interpretowały zapisy powołanej dyrektywy. Nie można zatem uznać, że organ rażąco naruszył powołane przez skarżącego przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE. Sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało uznać za bezzasadny. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo NSA wydane na kanwie analizowanego wyroku TSUE z 21 marca 2019r. NSA opowiedział się za uchyleniem decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego zdaniem sądu organ powinien jednak rozważyć czy wniosek strony z dnia 19 kwietnia 2019r. pomimo zatytułowania go wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji alternatywnie uchylenie decyzji w trybie ar. 154 kpa w istocie nie zmierzał do wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 kpa stanowi bowiem także kwestia oceny zgodności pomiędzy przepisem prawa krajowego a prawem unijnym, która, po wydaniu decyzji ostatecznej, została rozstrzygnięta przez TSUE wyrokiem stwierdzającym istnienie pomiędzy tymi porządkami sprzeczności. Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.