VI SA/Wa 2121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" września 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. o nr. [...]. Decyzja z dnia [...] września 2019 r. została wydana na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2618 roku, poz. 2096 z ze zm., zwanej dalej "kpa"). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2013 r. w miejscowości B. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował M. U., który wykonywał międzynarodowy przejazd drogowy na trasie Litwa - Polska z ładunkiem torfu w workach na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy M. W.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy: 1. nacisk na pojedynczej osi napędowej 9 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1 t, 2. podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...] nakładającą na M. W. (zwanego dalej "stroną", "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. Organ wskazał, że droga wojewódzka nr [...] została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 t, a tymczasem pojazd skarżącego przekroczył dopuszczalny nacisk osi napędowej o 1 tonę. Stwierdził, że podstawą do wymierzenia sankcji był przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 udp po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. Jednocześnie w art. 41 ust. 1 udp znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Na podstawie powyższej delegacji, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Stosownie do ust. 3 art. 41 udp drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Pismem z 23 kwietnia 2019 r. skarżący złożył na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazując, że 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-127/17. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr. [...]. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdził, że naruszenie przepisów przez organ nakładający decyzją ostateczną na stronę karę pieniężną w kontekście orzeczenia TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 miało charakter rażący i podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WITD z dnia [...] czerwca 2013 r. o nr. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2019r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. o nr. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznej. Przewidziana w art. 156 § 1 kpa możliwość stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji dotkniętych enumeratywnie wskazanymi w tym przepisie kwalifikowanymi wadami prawnymi. Odnosząc się do wskazanej przez stronę przesłanki do stwierdzenia nieważności czyli tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeśli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub na nienależytym zastosowaniu prawa. Zdaniem organu, nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", co wynika z powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 465/09. W ocenie organu, zarzut strony nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W przedmiotowej sprawie, w wyniku której została nałożona kara pieniężna w wysokości 5.000,00 zł strona występowała jako przewoźnik, a podstawą do wymierzenia sankcji był przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Ostateczna decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], została wydana na podstawie obowiązującej w dniu orzekania ustawowej regulacji art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321). W aspekcie pozostałych przesłanek nieważności, określonych w art. 156 § 1 kpa, GITD uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym ocenił, że decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] nie narusza dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W skardze do WSA w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, art. 10 WE, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów podczas, gdy kara pieniężna została nałożona wbrew przepisom art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/We z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015, L 115, s. 1), w związku z pkt 3.1. i 3.4. załącznika I do dyrektywy 96/54. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ zasadnie uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Dodatkowo należy wskazać, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w tutejszym Wydziale VI WSA w Warszawie zawisła także, pod sygn. akt VI SA/Wa 134/20 inna sprawa ze skargi tego samego skarżącego, a dotycząca decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] wydanej w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Na dzień orzekania w niniejszej sprawie, nie został jeszcze wyznaczony termin rozprawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że rację ma organ co do tego, że art. 16 § 1 k.p.a. kreuje zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych - ich zmiany, uchylenia czy stwierdzenia nieważności - ograniczona została bowiem do wyliczonych enumeratywnie przypadków wynikających wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów szczególnych, do których kodeks odsyła. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art. 156 § 1 kpa, obejmuje wyłącznie przypadki zaistnienia jednej z następujących kwalifikowanych wad prawnych: 1) wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) miało miejsce wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) nastąpiło wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W takim postępowaniu organ administracji publicznej nie jest zatem władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie skarżący, jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując na jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Także orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Z uwagi na argumentację skarżącego przedstawianą w toku sporu, podkreślić dodatkowo należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Skarżący upatruje nieważności decyzji dotyczących nałożenia kary pieniężnej w wydaniu w dniu 21 marca 2019r. w sprawie C-127/17 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku stwierdzającym, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi, nieprzekraczających wartość 11,5 tony na własnych drogach od uzyskania odrębnego zezwolenia. Trybunał uznał, że Rzeczpospolita Polska naruszyła przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE - a dokładnie jej art. 3 oraz 7. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Do dnia wydania przez TS ww. wyroku, zarówno organy jak i sądy administracyjne, odmiennie interpretowały zapisy powołanej dyrektywy. Nie można zatem uznać, że organ rażąco naruszył powołane przez skarżącego przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE. Sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało uznać za bezzasadny. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo NSA wydane na kanwie analizowanego wyroku TSUE z 21 marca 2019r. NSA opowiedział się za uchyleniem decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.