VI SA/Wa 2139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę W dniu 5 września 2018 roku w miejscowości H., na drodze wojewódzkiej nr [...], został zatrzymany do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Samochodem kierował J. S., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem w postaci mrożonek (ładunek podzielny) w imieniu M. G. (dalej też jako "skarżący" lub "strona"). W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono, że jego rzeczywista masa całkowita wyniosła 19,7 tony a nacisk pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,2 tony. W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie piętnastu tysięcy złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Organ I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej też jako "udp"), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton, - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2017 r. poz. 878). WITD zauważył, że droga wojewódzka nr 835 nie została wymieniona w załączniku nr 2 do wyżej ww. rozporządzenia. W związku z powyższym zastosowanie znajduje art. 41 ust. 3 udp, zgodnie z którym drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone w ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W konsekwencji, skoro nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,6 tony to doszło do przekroczenia wartości dopuszczalnej przewidzianej dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 ton o wartość 4,2 tony a więc o 52,5%. Z kolei rzeczywista masa całkowita pojazdu ciężarowego przekroczyła wartość dopuszczalną o 1,7 tony a więc o 9,4%. W tak ustalonym stanie faktycznym, WITD uznał, ze na skarżącego należało nałożyć karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.– zwanej dalej "p.r.d."), jest wydawane na przejazd pojazdu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Stosownie bowiem do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach. W niniejszej sprawie, zdaniem WITD, kara pieniężna winna więc wynosić 15 000 złotych. Skarżący, pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą powyżej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. Jako podstawę wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 5 i 7 i art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie a następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarejestrowaną pod. sygn. akt VI SA/Wa 2174/19. Skarżący jednocześnie, pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. Jako podstawę wniosku wskazał także wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, w którym Trybunał orzekł, że Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej do 11,5 t. Zdaniem skarżącego wyrok ten skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa krajowego, których legalność stosowania zakwestionował Trybunał. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. Odnosząc się do wskazanej przez stronę przesłanki do stwierdzenia nieważności czyli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., GITD wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). W tym znaczeniu rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeśli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub na nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 465/09). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Tymczasem, jak podkreślił GITD, Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, działał na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaznaczył, że przepisy te nie budziły wątpliwości, jak i nie istniały żadne wątpliwości interpretacyjne tych przepisów. Nie można więc, jego zdaniem, stwierdzić, jakoby ww. decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 TSUE w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, art. 10 WE poprzez bezzasadne przyjcie, iż przy wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów podczas gdy kara pieniężną została nałożona wbrew przepisom art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...], nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r., nie dopatrując się zaistnienia, wskazanej przez skarżącego, przesłanki z art. 156 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Stosownie do postanowień art. 156 § 1 k.p.a. dopuszczalne jest stwierdzenia nieważności decyzji o ile dotknięta jest jedną z następujących kwalifikowanych wad prawnych: 1) wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) miało miejsce wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) nastąpiło wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jak stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Z uwagi na argumentację skarżącego przedstawianą w toku sporu podkreślić dodatkowo należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Skarżący upatruje nieważności decyzji dotyczących nałożenia kary pieniężnej w wydaniu w dniu 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku stwierdzającym, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi, nieprzekraczających wartość 11,5 tony na własnych drogach od uzyskania odrębnego zezwolenia. Trybunał uznał, że Rzeczpospolita Polska naruszyła przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE - a dokładnie jej art. 3 oraz 7. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Do dnia wydania przez TS ww. wyroku zarówno organy jak i sądy administracyjne odmiennie interpretowały zapisy powołanej dyrektywy. Nie można zatem uznać, że organ rażąco naruszył powołane przez skarżącego przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE. Sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo NSA wydane na kanwie analizowanego wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. NSA opowiedział się za uchyleniem decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 roku sygn. akt VI SA/Wa 2174/19 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. (której stwierdzenia nieważności skarżący domagał się równolegle w ramach postępowania zakończonego skarżoną w niniejszej sprawie decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2019 r.). Sąd uznał bowiem, że wszczęte przez WITD w dniu [...] września 2018 roku postępowanie dotyczyło między innymi kwestii oceny dopuszczenia się przez skarżącego przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową, przewidzianego właśnie dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 ton a więc w zakresie kwestionowanym przez Komisję Europejską w skardze wniesionej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W konsekwencji, skierowanie sprawy przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uzasadniało zawieszenie przez WITD postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego to przepisu organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53. Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. Zatem, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 roku sygn. akt VI SA/Wa 2174/19, w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 listopada 2018 r., po pierwsze pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.