VI SA/Wa 2141/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie gier na automatach 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08, uchylono zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 898/07, którym oddalono skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. odmawiającą zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Powołaną wyżej decyzją Minister Finansów, po rozpoznaniu odwołania firmy "F." Spółka z o.o., z siedzibą w W., od decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] stycznia 2007 r., odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. we wnioskowanym przez Spółkę zakresie – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w O. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Wniosek Spółki z dnia [...] września 2006 r. dotyczył zmiany powyższej decyzji – w trybie art. 155 K.p.a. - w części dotyczącej lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, a ściślej – dopuszczenia gier na automatach o niskich wygranych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Minister Finansów w zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji z dnia [...] marca 2007 r., powołując się w jej uzasadnieniu na przepisy art. 3. 7. 9 i art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) uznał, ze intencją ustawodawcy było ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Jednoznaczne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności, a w szczególności w art. 7 ust. 1-3 ustawy, jest wyraźną dyspozycją, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki dotyczącym interpretacji art. 9 ustawy, według której w odróżnieniu gier na automatach i salonu gry bingo pieniężne ustawodawca nie przewidział, że punkt gier na automatach o niskich wygranych musi być wydzielonym miejscem. Zdaniem organu odwoławczego, sama konstrukcja ustawy, tok myślowy i frazeologia definicji punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i punktu gier na automatach o niskich wygranych jest tożsama z definicjami kasyna gry, salonu gier na automatach i salonu bingo pieniężnego, zawartymi w tym samym artykule ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji ograniczył badanie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów wyłącznie do jej zgodności z art. 155 K.p.a. Sąd ten nie odniósł się do stanowiska Ministra Finansów, według którego zmiana zezwolenia w zakresie wnioskowanym przez Spółkę byłaby niezgodna z przepisami art. 7 ust. 1a i art. 9 pkt 2 i 3 ustawy, gdyż z powołanych przepisów wynika niedopuszczalność urządzenia w tym samym miejscu punktu gier na automatach o niskich wygranych i punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji co do sposobu rozumienia art. 155 K.p.a. Po dokonaniu wywodu teoretycznego dotyczącego rozumienia tego przepisu – zwłaszcza w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 37, art. 30 oraz art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych NSA wskazał, że według stanowiska Sądu I instancji stan faktyczny sprawy pierwotnej (o udzielenie zezwolenia) obejmował konkretne lokalizacje punktów prowadzenia gier na automatach i dlatego zmiana tego stanu faktycznego (zmiana lokalizacji) punktów nie może nastąpić w trybie art. 155 K.p.a. Inaczej mówiąc, według Sądu I instancji określenie we wniosku o udzielenie zezwolenia i w zezwoleniu konkretnych lokalizacji punktów gier uniemożliwia zmianę tych elementów zezwolenia w trybie art. 155 K.p.a. A zatem skoro decyzja o zezwoleniu określa lokalizację punku gier, zmiana zezwolenia w tym zakresie nie jest w ogóle dopuszczalna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim poglądem jak wyżej przedstawiony nie można się zgodzić. Okolicznością faktyczną, której istnienie umożliwia zmianę zezwolenia w części dotyczącej lokalizacji punktu gier, jest posiadanie przez uprawnionego konkretnego, spełniającego ustawowe wymagania miejsca prowadzenia gier. Zmiana zezwolenia w tym zakresie na podstawie art. 155 K.p.a. byłaby niedopuszczalna, gdyby wnioskodawca nie dysponował lokalem odpowiednim do prowadzenia gier. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem pogląd, że decyzja zawierająca zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a., w zakresie określającym miejsce prowadzenia gier. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. - p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z poglądami orzecznictwa i komentarzami wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSNAPiUS nr 15/486); b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004 r., str. 268). W rozpatrywanej sprawie żadna z przedstawionych wyżej zmian nie nastąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska Ministra Finansów, według którego zmiana zezwolenia w zakresie wnioskowanym przez Spółkę byłaby niezgodna z przepisami art. 7 ust. 1a i art. 9 pkt 2 i 3 w zw. z art. 3, 30 i 32 ustawy, gdyż z powołanych przepisów wynika niedopuszczalność urządzenia w tym samym miejscu punktu gier na automatach o niskich wygranych i punktu przyjmowania zakładów wzajemnych, a jednocześnie bezzasadnie przyjął, że decyzja zawierająca zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a., w zakresie określającym miejsce prowadzenia gier. Pierwsza z wymienionych wyżej kwestii została szczegółowo rozpatrzona w szeregu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym m.in. w wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 405/07, wydanym praktycznie w tym samym stanie faktycznym i prawnym. W powołanym wyroku, w ocenie Sądu, organ dokonał wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, czego rezultatem było stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z przywołanego w toku postępowania administracyjnego orzeczenia NSA z dnia 10 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1260/97 wynika, że przy wykładni przepisów ww. ustawy należy stosować wykładnię ścisłą. Organ powołując się na powyższe rozstrzygnięcie, zasady w nim wyrażonej nie zastosował. Odniósł się natomiast do intencji ustawodawcy, zgodnie z którymi - w jego ocenie - należy ściśle rozdzielić aktywność ekonomiczną i finansową podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Z przepisów art. 7 ust 1 a i art. 7 ust. 3 oraz art. 9 cyt. ustawy taka intencja nie wynika. W polskim systemie prawnym obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona formułowana. Wykładnia językowa powinna zostać zastosowania w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W art. 7 ust. 1a ww. ustawy wskazane jest, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych. Tak samo określone jest w ust. 3 tegoż artykułu przyjmowanie zakładów wzajemnych - wyłączne w punktach zakładów wzajemnych. Przy takiej konstrukcji przepisu partykułę "wyłącznie" należy odnieść do urządzania gier na automatach o niskich wygranych i odpowiednio do przyjmowania zakładów wzajemnych. Oznacza to, że aby możliwe było urządzanie gier i przyjmowanie zakładów muszą powstać najpierw punkty gier na automatach o niskich wygranych i punkty przyjmowania zakładów wzajemnych zgodnie z wymogami określonymi w art. 9 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Następnie urządzanie gier i przyjmowanie zakładów może odbywać się wyłącznie w miejscach uznawanych za punkt urządzania gier na automatach o niskich wygranych i punkt przyjmowania zakładów wzajemnych zgodnie z definicją zawartą w ww. przepisie. Z art. 7 ust. 1 a i 3, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ustawy nie wynika natomiast, aby ustawodawca przewidział konieczność wydzielenia miejsca, w którym ma być zlokalizowany punkt gier na automatach o niskich wygranych, czy też punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. Taką konieczność wydzielenia miejsca ustawodawca zastrzegł natomiast definiując salon gier na automatach, salon gry bingo pieniężne. Wydzielenie oznacza oddzielenie, odłączenie czegoś, co wchodziło w skład większej całości i przeznaczenie na jakiś cel. Zakładając racjonalność ustawodawcy nie można uznać, że pominięcie przez ustawodawcę elementu wydzielenia było przypadkowe. Przyjąć zatem należy, że był to zabieg celowy. Konsekwencją powyższego jest brak przeszkód co do tego, aby w jednej lokalizacji (w rozpoznawanej sprawie w jednym lokalu) został ulokowany punkt gier na automatach o niskich wygranych i punkt przyjmowania zakładów wzajemnych, przy czym punkty te winny odpowiadać szczegółowym wymaganiom sformułowanym w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Zakaz takiego umiejscowienia tych punktów w jednym lokalu nie wynika bowiem w ocenie Sądu z przywołanych powyżej przepisów. Zauważyć również należy, że z przepisów art. 7 ust. 1 a i ust. 3, jak również z innych przepisów ww. ustawy nie można odczytać akcentowanego przez organ normatywnego nakazu ścisłego rozdzielenia aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Reasumując - w ocenie Sądu - organy obu instancji niewłaściwie zinterpretowały przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mające w sprawie zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegało na błędnej wykładni prawa. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem błędna wykładnia przepisów art. 7 ust. 1 a, art. 9 pkt 3 oraz art. 30 ww. ustawy doprowadziła do przyjęcia, że przepisy te sprzeciwiają się zmianie decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Powyższe oceny, rozpatrywane w związku z przedstawionymi przez NSA ustaleniami dotyczącymi możliwości zastosowania przy zmianie zaskarżonej decyzji art. 155 K.p.a. , przemawiają za wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.