VI SA/Wa 2178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pani K. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" K. B. w [...] ("Strona", "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] - [...] km 37+296,45 strona lewa w miejscowości [...], poprzez usytuowanie dwustronnej tablicy reklamowej o treści "[...]" o łącznej powierzchni w pasie drogowym 3,23 m2, w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] marca 2016 r., tj. 17 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi. Z decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że podczas rutynowego objazdu drogi okazało się, iż pas drogowy drogi krajowej nr [...] w km 37+296,45 strona lewa w miejscowości [...] zajmuje tablica reklamowa o treści: "[...] ". Po stwierdzeniu naruszenia granic pasa drogowego, zarządca drogi ustalił, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia odpowiedzialna jest Skarżąca, będąca właścicielem reklamującej się firmy. Rozmiar zajęcia pasa drogowego został ustalony na podstawie operatu pomiarowego sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Operat z dnia [...] lutego 2016 r. wykazał, iż powierzchnia reklamy dwustronnej w pasie drogowym w kierunku m. [...] wynosiła 1,69 m2, w kierunku m. [...] - 1,54 m2. Całkowita powierzchnia reklamy w pasie drogowym wynosiła 3,23 m2. Pomiary wykonano za pomocą odbiornika GPS GNSS Glonass. Operat został opracowany w oparciu o materiały geodezyjne, tj. elektroniczną mapę zasadniczą, cyfrową mapę zasadniczą, wypisy z ewidencji gruntów. Granice działek ewidencyjnych wrysowano z cyfrowej mapy ewidencyjnej w skali 1:100. Przedmiotowa reklama pozostawała w pasie drogowym od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ przywołał przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz przedstawił sposób wyliczenia kary. Od wskazanej powyżej decyzji Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W ww. wniosku Skarżąca podniosła przede wszystkim to, że organ dopuścił się naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz art. 40 ust. i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów proceduralnych, tj. art. 7 k.p.a. i 107 k.p.a., przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nierozważenie całego materiału dowodowego, a przez to błędne ustalenie, że odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest Skarżąca, a także podniesiono zarzut naruszenia art. 10, art. 12 oraz art. 28 k.p.a. z uwagi na niepoinformowanie o toczącym się postępowaniu właściciela konstrukcji, na której umieszczona została reklama i uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu. Przeprowadzając ponownie postępowanie oraz dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego GDDKiA utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał ocenę prawną wynikającą z decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. i potwierdził ustalone w tym postepowaniu okoliczności faktyczne. Podkreślił przy tym, że podnoszony zarzut związany z brakiem legitymacji Skarżącej do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony z uwagi jedynie na wynajmowanie przez nią konstrukcji, na której umieszczona została reklama wizualna, nie ma znaczenia z uwagi na definicję reklamy. Organ wskazał, że umowa najmu regulująca relacje pomiędzy jej stronami nie wiąże organu. Może mieć ona znaczenie dla ewentualnych roszczeń regresowych pomiędzy stronami, nie ma natomiast znaczenia w zakresie odpowiedzialności za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtarzając w niej zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez niezwrócenie się do właściciela reklamy o zajęcie stanowiska w sprawie, 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie czynnego udziału właścicielowi reklamy do udziału w sprawie pomimo, iż organ pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. został poinformowany, że Skarżąca nie jest właścicielem reklamy i o rodzaju umowy wiążącej ze Skarżącą, 3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie niezwłocznie właściciela reklamy o możliwości naruszenia - zajęcia pasa drogowego, pomimo iż organ pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. został poinformowany, że Skarżąca nie jest właścicielem reklamy, a jedynie najemcą konstrukcji reklamowej, 4) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie właściciela reklamy o toczącym się postępowaniu, 5) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych dlaczego Skarżąca jest zobowiązana do zapłaty kary administracyjnej, a nie właściciel - montujący reklamę, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary Skarżącej w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby to ona - jako najemcą korzystający z istniejącej już konstrukcji - była podmiotem zajmującym pas, 2) art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie, kto tak naprawdę zajął pas drogowy oraz czy zostało to uczynione z winy zajmującego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że organ błędnie nałożył karę na najemcę powierzchni, a nie na osobą rzeczywiście umieszczającą reklamę (konstrukcję). Wskazano także, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej, czego organ nie uczynił poprzestając jedynie na własnych pomiarach, nie wskazując urządzeń, uprawnień i stosownych legalizacji dokonywanych pomiarów, w szczególności, iż teren [...] z uwagi na wielkie "rozdrobnienie" działek częstokroć uniemożliwia precyzyjne ustalenie granic wyłącznie na podstawie pomiarów, zmuszając do ich ustalania w drodze decyzji administracyjnych w ramach postępowania rozgraniczeniowego lub postanowieniami sądów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - powołanego w podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd decyzji - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób jej ustalania jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Na jego podstawie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje właściwy organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Wobec obiektywnego charakteru odpowiedzialności w ww. zakresie organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ani oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Na gruncie tej sprawy sporne są m.in. ustalenia organu co do podmiotu, który zajmował nielegalnie pas drogowy. Nie budzi zaś zastrzeżeń to, że w sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a także to, że strona skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem jednak Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze zmierzające do wykazania, że to nie Skarżąca powinna zostać uznana za stronę tego postepowania. Wskazać należy, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana. W orzecznictwie wskazuje się - na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym spornej reklamy (zob. wyroki NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10). W tym miejscu zauważyć należy, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik, jak najszerszemu kręgowi odbiorców (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12). W niniejszej sprawie niekwestionowane przez Skarżącą jest to, że sporna reklama dotyczy ("reklamuje") działalność, w którą Skarżąca jest (była) zaangażowana. Mając zaś na uwadze to co zostało stwierdzone dotychczas, prawidłowo organy uznały, że to właśnie Skarżąca zajęła pas drogowy w celu umieszczenia w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to Skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Nie jest bowiem istotne, kto fizycznie umieścił reklamę w obszarze pasa ruchu drogowego. Istotne jest, kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz reklama została umieszczona. Tak więc Sąd nie mógł podzielić stanowiska Strony, że organy nie ustaliły, kto jest właścicielem reklamy. Przeciwnie, wykazały z jakich względów za właściciela reklamy należy uznać właśnie Skarżącą. Organy nie miały obowiązku poszukiwania dalszych dowodów dla dodatkowego poparcia ww. tezy. W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę znaczenie dla rozstrzygnięcia ma także ustalenie czy faktycznie zajęty został pas drogowy drogi publicznej, w jaki sposób to nastąpiło i w jakim okresie czasu. W ocenie Sądu w sprawie wykazane zostały także powyższe okoliczności, w tym że umieszczenie spornej reklamy nastąpiło w pasie drogowym drogi publicznej. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednocześnie, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (tak WSA w Warszawie w wyroku z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07). W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA). W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tychże reklam. Wykazanie w powyższy sposób kolizji przedmiotowej reklamy z wyznaczonym pasem drogowym jest - zdaniem Sądu - wystarczające. Dowody na ww. okoliczności znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca nie podnosi w stosunku do nich żadnych konkretnych zastrzeżeń, które mogłyby podlegać weryfikacji. Stąd Sąd uznaje, że wartość tych dowodów nie została skutecznie podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach dowodów, tj.: operatu geodezyjnego z dnia [...] lutego 2016 r., notatek służbowych pracowników organu oraz fotografii dokumentujących stan kontrolowanego pasa drogowego w poszczególnych dniach. I tak, pierwszy dzień okresu bezprawnego zajmowania pasa drogowego w niniejszej sprawie, tj. dzień [...] lutego 2016 r., wyznacza data czynności geodezyjnych podjętych w terenie przez geodetę mgr. inż. J. P. Czynności te związane były "ze zleceniem geodecie kontroli granicy oraz zajętości pasa drogowego przez usytuowanie reklam jednostronnych" (por. karta nr 34 akta administracyjnych). Z kolei okoliczność, że ostatnim dniem okresu, w którym reklama Skarżacej znajdowała się w pasie drogowym był dzień [...] marca 2016 r., wynika z dokumentacji zdjęciowej na karcie nr 46 akt administracyjnych zestawionej z taką dokumentacją z dnia [...] marca 2016 r. (karta nr 55 akt administracyjnych) powiązanej z notatką służbową z dnia [...] marca 2016 r. (karta nr 54 akt administracyjnych) oraz zapisami protokołu z dnia [...] marca 2016 r. (karty nr 56-59 akt administracyjnych). Reasumując należało stwierdzić, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ administracji przed wydaniem decyzji umożliwił Stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu Skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez Skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). Skoro zatem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.