VI SA/Wa 2181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę VI SA/Wa 2181/11 Uzasadnienie Decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. oddalającą odwołanie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej I. sp. z o.o. z siedzibą w N. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50000 osób. Decyzje wydano w następujących ustaleniach; Ogłoszeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. zaproszono oferentów do składania ofert w konkursie z jednoznacznym wskazaniem przedmiotu zamówienia, wartości zamówienia, okresu rozliczeniowego i okresu obowiązywania umowy oraz terminu składania ofert – do [...] lutego 2011 r. W dniu [...] lutego 2011 r. wpłynęła do Funduszu oferta I. wraz z formularzem ofertowym oraz niezbędnymi dokumentami, w tym z oświadczeniem oferenta. Oferty złożyło jeszcze trzech innych oferentów. Komisja po sprawdzeniu spełnienia warunków formalnych oferty I. stwierdziła, że oferta nie podlegała odrzuceniu lub pozostawieniu jej bez rozpatrzenia. Ponieważ Komisja stwierdziła nieprawidłowości w złożonych ofertach, postanowiła skierować do oferentów wezwanie o złożenie ponownych formularzy zawierających właściwą wysokość oferowanej ceny jednostkowej. W odpowiedzi na wezwanie I. przedłożył ponownie formularz. U oferentów przeprowadzono kontrole, z których sporządzono protokoły. Komisja sporządziła ranking otwarcia, w którym I. otrzymał łączną liczbę punktów 68,26 plasując się na 3 miejscu (pozostali oferenci odpowiednio otrzymali 88,8; 88,8 i 69,02 pkt) przy punktacji cenowej – I. 29,46 pkt oraz pozostali odpowiednio – 50; 50 i 29,91 pkt. Po przeprowadzeniu negocjacji cenowych Komisja wybrała ofertę NZOZ A. uznając w rankingu końcowym tę ofertę za najlepszą. W dniu [...] lutego 2011 r. ogłoszono rozstrzygnięcie konkursu. Od rozstrzygnięcia konkursu NZOZ I. złożył odwołanie stwierdzając, że nie jest możliwe, by NZOZ A. przewyższył ofertę skarżącego w zakresie dostępności czy jakości. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej I. sp. z o.o. z siedzibą w N. Wskazując na zachowanie zasad z art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz na dokonanie oceny kryteriów w oparciu o zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Dyrektor podał, że I. uzyskał następująca ilość punktów: za jakość – 23; za kompleksowość – 5,8; za dostępność – 5; za ciągłość 5 i za cenę 50 punktów, uzyskując łącznie w rankingu końcowym 88,80 pkt. i taką samą ilość punktów otrzymał NZOZ A. Jednakże na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach Komisja wybrała ofertę przedstawiająca najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Cena zaproponowana przez NZOZ A. nie może być uznana za rażąco niska wobec tego, iż dotychczas w obrocie na rynku nie funkcjonują jeszcze usługi objęte konkursem. NZOZ A. wykazał się dokumentami potwierdzającymi, że budynek przeznaczony na udzielanie świadczeń objętych konkursem spełnia wymagania. Co do zarzutu I. o braku własnego transportu przez NZOZ A. organ Funduszu stwierdził, iż świadczeniodawca nie musi dysponować transportem własnym (aczkolwiek posiada dwa samochody), gdyż dopuszczalne jest korzystanie z transportu podwykonawcy i taką umowę z podwykonawcą (Wojewódzką Stacją Pogotowia Ratunkowego) świadczeniodawca przedstawił. Od decyzji Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej I. sp. z o.o. z siedzibą w N. złożył odwołanie, w którym wskazywano na złe i niewystarczające warunki lokalowe podmiotu, który wygrał konkurs w przeciwieństwie do warunków lokalowych posiadanych przez skarżącego. Podnoszono także deklarowaną gotowość zabezpieczenia dodatkowego zespołu lekarsko-pielęgniarskiego oraz zbyt niską cenę zaproponowaną przez konkurenta, która w ocenie skarżącego nie zabezpieczy świadczeń, do których się zobowiązał. Wskazując na posiadanie własnego transportu I. uważał, że za kryterium kompleksowości powinien otrzymać 10 pkt, a nie 5,8 pkt. Natomiast NZOZ A. nie mógł uzyskać za dostępność 5 pkt, gdyż jego budynek nie posiada podjazdu ani sanitariatów dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem I. konkurs przeprowadzono tendencyjnie z nastawieniem by wygrała NZOZ A., przepis powołany w decyzji (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach) zacytowano jedynie fragmentarycznie, co również, zdaniem skarżącego, ma świadczyć o braku obiektywizmu organu Funduszu. Skarżący podkreślał, że uzasadnienie decyzji w zakresie przyjęcia ceny deklarowanej przez NZOZ A. stwierdzające, jakoby brak jest w obrocie na rynku świadczeń objętych konkursem nie jest zgodne z prawdą, gdyż I. od 7 lat takie świadczenia wykonuje. Podniesiono również zarzut zastosowania w stosunku do skarżącego narzędzi informatycznych, co miałoby mieć wpływ na wynik konkursu. W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Prezes Funduszu, wskazując na równą ilość punktów otrzymanych przez NZOZ I. i NZOZ A. stwierdził, że Komisja kierowała się regułami przepisu art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach wybierając ofertę o najkorzystniejszym bilansie ceny zaproponowanej przez NZOZ A. dlatego w decyzji zacytowano ten fragment przepisu, który odnosił się do tej kwestii. Natomiast uwagi i zarzuty I. dotyczące niewłaściwych warunków lokalowych NZOZ A. nie znajdują potwierdzenia w faktach - w dokumentach wydanych przez właściwy organ (Państwowy Inspektorat Sanitarny) stwierdza się spełnienie przez obiekt NZOZ A. wymagań dla wykonywania świadczeń objętych konkursem. Fundusz natomiast nie posiada kompetencji weryfikacyjnych decyzji wydanych przez Inspekcję. Odnosząc się do zarzutu stosowania przez Komisję narzędzi informatycznych wskazano, że ta procedura została zastosowana na zasadach równości w stosunku do wszystkich oferentów. Co do kwestii zbyt niskiej ceny zaproponowanej przez NZOZ A. Prezes Funduszu podkreślał, że na obszarze objętym konkursem jak dotychczas występuje jeden świadczeniodawca. Nie można więc jednoznacznie ustalić, czy cena zaproponowana przez NZOZ A. była rażąco za niska. Jeżeli zatem po zawarciu umowy w wyniku weryfikacji jej wykonywania okaże się, iż świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane o możliwości realizacji umowy po cenie zaoferowanej, Fundusz będzie uprawniony zawartą umowę rozwiązać. Na decyzję Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej I. sp. z o.o. z siedzibą w N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego; naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych (art. art. 97 ust. 3 pkt 1, 132 ust. 2, 134, 137 ust. 11, 140, 142 ust. 5 pkt 1 i 148) przez nierówne traktowanie wszystkich oferentów i zawarcie umowy z oferentem niezapewniającym wykonanie świadczeń, oraz nie zawarcie umowy również ze skarżącym. I. podnosił brak wiedzy dlaczego została wybrana oferta NZOZ A. pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich warunków i to w zakresie lepszym od konkurenta, przytaczają ponownie porównanie warunków lokalowych, związanych z personelem i transportem oferowanych przez skarżącego i NZOZ A. Zdaniem skarżącego decyzja nieprawidłowo uzasadniała wybór oferty NZOZ A. jako lepszej, ponieważ oferta tego świadczeniodawcy uzyskała dokładnie tę sama ilość punktów co oferta skarżącego. Uważał natomiast, że za kryterium kompleksowość powinien otrzymać większą ilość punktów, a nie jedynie 5,8 pkt. Uzasadniano to faktem posiadania własnego transportu w przeciwieństwie do NZOZ A., który zaoferował jedynie transport samochodami osobowymi przeznaczonymi do używania na cele wykonywanych świadczeń. Ponownie wskazywano na nieprawidłową ilość przyznanych punktów konkurentowi za kryterium dostępności w sytuacji, gdy nie miał przystosowanego wejścia do obiektu dla osób niepełnosprawnych oraz nie posiadał toalet z takim przystosowaniem. To, że wykazał się w tym zakresie decyzją Sanepidu nie uzasadnia, zdaniem skarżącego, że w obiekcie konkurenta zlikwidowano bariery architektoniczne. W tym miejscy powołano się na działanie NFZ w stosunku do skarżącego, z którym rozwiązano inną umowę po stwierdzeniu, że jego obiekt nie spełniał warunków dostępności, chociaż wykazał się odpowiednią decyzją Sanepidu. Zdaniem skarżącego NZOZ A. zaoferował rażąco niską cenę, przy której nie ma możliwości realizacji umowy, a wskazany przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach przewiduje stosowanie pozostałych kryteriów, na które w uzasadnieniu decyzji nie zwrócono uwagi. W związku z tym nadal podnoszono zarzut tendencyjnego potraktowania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r. skarżąca spółka, powołując się na wyrok WSA z dnia 23 listopada 2011 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 1399/11 w innej sprawie, podtrzymała argumenty i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy). W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jak podkreślała Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. W myśl art. 142 ust. 1i ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Ponieważ skarżący i podmiot, który wygrał konkurs (NZOZ A.) otrzymali tę sama ilość punktów cytowany przepis był szczególnie podkreślany przez skarżącego, jako nieprawidłowo uzasadniający zaskarżoną decyzję. W ocenie skarżącego konkurent, z którym zawarto umowę, rażąco zaniżył cenę, co uniemożliwi mu wywiązanie się z zawartej umowy. Organ Funduszu odnosząc się do tego zarzutu wskazał, iż na obszarze objętym konkursem występuje tylko jeden świadczeniodawca wykonujący tego rodzaju świadczenia. Nie ma więc merytorycznych możliwości odniesienia się do zarzutu skarżącego o rażącym zaniżeniu przez NZOZ A. ceny za te świadczenia, bowiem brak jest możliwości porównawczych kosztów tych świadczeń ponoszonych na tym terenie przez konkurencyjnych świadczeniodawców. Jeżeli zatem przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy preferuje do zawarcia umowy (wyboru oferty) świadczeniodawcę proponującego najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, to w ocenie składu orzekającego Sądu, organ Funduszu nie naruszył wymienionego przepisu wskazując na kryterium wyboru świadczeniodawcy. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie II GSK 10/10 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 796/06, sąd administracyjny badając legalność decyzji organów Funduszu nie może kontrolować ich elementów pozaprawnych, a do takich należą - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - elementy oceny poszczególnych ofert o charakterze ekonomicznym jak bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Zatem zasadnie Prezes Funduszu podkreślał, że zarzuty skarżącego w tym zakresie, co do rażącego zaniżenia ceny na oferowane świadczenia przez NZOZ A., mieszczą się w sferze domniemania nie popartego żadnym materiałem dowodowym. Ponieważ Fundusz mógł zawrzeć umowę tylko z jednym oferentem, wybrany został ten oferent, który zaproponował w ocenie Funduszu, która to ocena, jako mająca charakter ekonomiczny nie podlega kontroli Sądu, najkorzystniejszy bilans ceny w stosunku do przedmiotu konkursu (zamówienia) i w tym zakresie decyzja została uzasadniona z zastosowaniem art. 107 § 3 k.p.a. Innym zarzutem skarżącego było powoływanie się na niedostosowanie obiektu NZOZ A. do potrzeb osób niepełnosprawnych (brak podjazdów i właściwie wyposażonych toalet). Organ Funduszu podkreślał więc, że obiekt podmiotu, z którym zawarto umowę, został w tym zakresie zweryfikowany przez właściwy organ – Państwową Inspekcję Sanitarną – który wydał decyzję zezwalającą na wykonywanie w tym obiekcie świadczeń objętych konkursem. Argument ten należy uznać za uzasadniający stanowisko organu, co do wadliwości zarzutów podnoszonych przez skarżącego także z tego powodu, co wskazywano w decyzji, że ani skarżący, ani Fundusz nie są uprawnieni do badania legalności decyzji Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydanej w ramach ustawowych uprawnień określających jej kompetencje. Odwoływanie się natomiast przez NZOZ I. do innego stanu faktycznego i okoliczności, mających uzasadniać, że tego rodzaju decyzja nie powinna być wystarczająca, nie może być przedmiotem oceny Sąd w niniejszej sprawie. Prezes Funduszu podkreślał, że w przypadku stwierdzenia w trakcie wykonywania umowy przez wybrany podmiot, iż w ofercie złożył nieprawdziwe dane, umowa zostanie rozwiązana. Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy Prezes Funduszu podzielił argumentację Dyrektora ZOW NFZ zawartą w jego decyzji także w zakresie podnoszonego zarzutu przez skarżącego o nieposiadaniu przez NZOZ A. właściwego transportu. W przedmiotowej decyzji wyjaśniono, że świadczeniodawca ten posiada dwa samochody do transportu sanitarnego, a w celu usprawnienia transportu w porze nocnej zawarł również umowę z Wojewódzką Stacją Pogotowia Ratunkowego na wykonywanie zleconych przewozów. Zatem zarzut skarżącego w tym przedmiocie zasadnie został uznany przez Fundusz za nietrafny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia przez organu Funduszu przepisów postępowania lub naruszenia znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego (w tym wskazanych w skardze), na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.