VI SA/Wa 2211/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w G. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie sporządzenia i ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S.A. z siedzibą w G. kwotę 200,00 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego G. S.A. z siedzibą w G. (nazywana również "skarżącą"), pismem z [...] kwietnia 2015 r. złożyła oświadczenie dotyczące odbiorcy przemysłowego. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej również "Prezes URE"), w dniu [...] kwietnia 2015 r., ogłosił wykazy odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie o którym mowa w art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478, dalej jako "ustawa OZE") oraz złożyli oświadczenie o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE. W wykazach tych nie uwzględniono skarżącej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanym do Prezesa URE skarżąca prosiła o wyjaśnienie z jakich przyczyn nie została uwzględniona w ww. wykazach. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., wskazał na okoliczność, iż upływający [...] kwietnia 2015 r. termin miał charakter materialnoprawny, a zatem nie podlegał przywróceniu, a jego upływ wywierał skutki w postaci wygaśnięcia lub ograniczenia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżyła w całości czynności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki polegające na wadliwym sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu odbiorców przemysłowych, o którym mowa w art. 188 ust. 5 ustawy OZE oraz wykazu odbiorców, o którym mowa w art. 189 ust. 2 ustawy OZE, bez uwzględnienia w ich treści skarżącej, pomimo spełnienia przez nią przesłanek ustawowych. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie. Organ szeroko odniósł się do charakteru terminu, któremu w jego ocenie uchybiła skarżąca, wskazując, że jest to termin prawa materialnego. Organ uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), bowiem ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem zdaniem organu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w sytuacji, gdy organ administracji nie podejmuje czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego przy czym – w świetle jasnego i nie budzącego wątpliwości brzmienia art. 188 ust. 4 ustawy OZE – podmioty wskazane w tym przepisie nie występują do Prezesa URE z wnioskami o wpisanie ich na listę podmiotów uprawnionych do preferencyjnego rozliczenia obowiązków określonego w art. 188 ust. 1 ustawy OZE, lecz jedynie składają oświadczenie, które stanowi dla Prezesa URE podstawę do opublikowania informacji o tym fakcie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki. Natomiast weryfikacja odnośnie prawidłowości skorzystania w 2015 r. z preferencyjnych zasad rozliczania określonych w art. 188 ust. 7 ustawy OZE, będzie miała miejsce dopiero w 2016 r., kiedy to odbiorcy przemysłowi składać będą Prezesowi URE informację, o której mowa w art. 188 ust. 14 ustawy OZE. Prezes URE wskazywał, że złożenie oświadczenia przez odbiorcę przemysłowego nie ma charakteru wniosku, a zatem nie jest czynnością procesową, do której mogą mieć zastosowanie przepisy k.p.a. Tym samym Prezes URE nie ma do czynienia ze sprawą o charakterze administracyjnym, a potwierdza jedynie fakt wpływu oświadczenia o treści wskazanej w ustawie wraz z opinią biegłego rewidenta w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Organ podnosił także, że bardzo krótki okres pomiędzy ostateczną datą złożenia oświadczeń przez przedsiębiorców oraz datą opublikowania przez Prezesa URE wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli stosowne oświadczenia (7 dni – art. 188 ust. 5 ustawy OZE) wskazuje, że ustawodawca nie przewidywał możliwości przedłużania tego terminu w oparciu o poszczególne instytucje uregulowane w rozdziale 10 k.p.a. Organ podkreślał, że powstanie prawa do możliwości obniżenia podstawy wypełnienia obowiązku zostało powiązane ze ściśle określonymi wymogami, m.in. ze złożeniem w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od wejścia w życie przepisu art. 179 pkt 5 ustawy OZE stosownym dokumentów, a nie z wpisaniem – po rozpatrzeniu wniosku – takiego odbiorcy na listę (tak jak to zostało uregulowane przykładowo w odniesieni do rejestru wytwórców energii w małej instalacji prowadzonej przez Prezesa URE – art. 8 w zw. z art. 201 ustawy OZE) Ostatecznie Prezes URE wskazywał, że pismo skarżącej z [...] kwietnia 2015 r. nie może być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Treść pisma, w ocenie organu, przemawia za uznaniem go jedynie za zapytanie o przyczyny nieuwzględnienia skarżącej w wykazach odbiorców, którzy złożyli oświadczenia, o których m owa w art. 188 ust. 4 i art. 189 ust. 1 ustawy OZE. Pismo ma charakter informacyjny i nie zawiera żądania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei w myśl § 3 cytowanego przepisu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej przez Grupę LOTOS S.A. skargi jest czynność Prezesa URE polegającą na sporządzeniu i ogłoszeniu wykazów odbiorców przemysłowych z pominięciem skarżącej. W dniu 4 kwietnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478). Ustawą tą wprowadzono również zmiany do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 poz. 1059 ze zm.) – w art. 9a. Zgodnie z art. 188 ust. 4 i 5 ustawy OZE: do wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 niniejszej ustawy odbiorca przemysłowy składa Prezesowi URE oświadczenie potwierdzające: 1) wykonywanie działalności gospodarczej oznaczonej kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o których mowa w ust. 3, 2) ilość zużytej energii elektrycznej oraz ilość energii elektrycznej zakupionej na własny użytek w roku kalendarzowym poprzedzającym rok realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1, 3) wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej - wraz z opinią biegłego rewidenta potwierdzającą prawidłowość wyliczenia wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej. (ust. 4). Następnie w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 niniejszej ustawy Prezes URE sporządza wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w ust. 4, wraz z informacją, o której mowa w ust. 6, i ogłasza je w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki (ust. 5). W myśl art. 189 ust. 1 i 2 ustawy OZE: do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 179 (ustawy Prawo energetyczne), w 2015 r. odbiorca przemysłowy składa Prezesowi URE oświadczenie, o którym mowa w art. 9a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 179, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 niniejszej ustawy (ust. 1). Następnie Prezes URE sporządza wykaz odbiorców, o których mowa w ust. 1, i ogłasza go w terminie 35 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 niniejszej ustawy (ust. 2). W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 poz. 1059 ze zm.) ustawodawca określił kompetencje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Ponadto zgodnie z treścią art. 30 ww. ustawy do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy k.p.a. Od decyzji wydawanych przez Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji (ust. 2), a postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (ust. 3). Z kolei do postanowień wydawanych przez Prezesa URE, od których służy zażalenie, przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni (ust. 4). Tryb odwoławczy od decyzji Prezesa URE był przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt III SZP2/14 (publ. Lex: 1511823), nadto kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Prezesa URE była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. II GPS 6/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie strona wniosła skargę na czynność polegającą na wadliwym sporządzeniu i ogłoszeniu wykazów odbiorców przemysłowych. Zdaniem Sądu, kluczowa dla sprawy była odpowiedź na pytanie czy zaskarżona czynność stanowi wyszczególniony w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. inny niż określone w pkt 1–3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem zawartym w treści przywołanego artykułu. W literaturze i orzecznictwie zgodnie podnosi się, że dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają (odmawiają ustalenia), stwierdzają (odmawiają stwierdzenia), potwierdzają (odmawiają potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 209/07, a także T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., str. 65). W ocenie Sądu sporządzony przez Prezesa URE wykaz sam w sobie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach zarówno skarżącej, jak i podmiotów w nim wyszczególnionych. Jego sporządzenie i ogłoszenie, nie odbywa się po dokonaniu przez organ weryfikacji danych zawartych oświadczeniu, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Samo złożenie oświadczenia nie inicjuje postępowania administracyjnego w sprawie ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych. Sporządzenie i ogłoszenie przedmiotowego wykazu, stanowi zatem, jedynie materialno-techniczną czynność organu, do której wykonania, w ściśle określonym terminie, organ jest zobligowany mocą art. 188 ust. 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Sporny wykaz nie rodzi bezpośrednio skutków w postaci praw lub obowiązków zarówno dla podmiotów w nim ujętych, jak i tych, które się w nim nie znalazły, zawiera natomiast informację, o której mowa w art. 188 ust. 6 ustawy o odnawialnych źródłach energii, dotyczącą podmiotów, które złożyły w zakreślonym terminie stosowne oświadczenie. Akt ten nie ma charakteru rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, stanowi jedynie zbiorcze zestawienie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli przewidziane prawem oświadczenia. Ustawa o odnawialnych źródłach energii, ani ustawa Prawo energetyczne w żadnych z przepisów nie uzależnia uprawnień odbiorców przemysłowych od umieszczenia w przedmiotowym wykazie. Sąd stwierdza również, że ustawodawca przewidział w ustawie OZE możliwość wzruszania rozstrzygnięć wydawanych na podstawie przepisów tej ustawy. Mogą być one zaskarżone odpowiednio do sądu administracyjnego i Sądu Okręgowego w [...] – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wówczas gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Przykładowo w art. 156 ust. 2 ustawy OZE, wskazano wprost, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (gdy Komitet Odwoławczy przy Prezesie UDT oddali odwołanie w sprawach określonych w art. 155 ust. 1 ustawy OZE), osobie lub podmiotowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z kolei w art. 16 ustawy OZE ustawodawca zawarł możliwość złożenia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od decyzji Prezesa URE w przedmiocie zakazu wykonywania przez wytwórcę działalności gospodarczej w zakresie małych instalacji (art. 14 ustawy OZE). W każdym z tych przypadków ustawodawca określił termin, jak i tryb wniesienia właściwego środka odwoławczego. Tymczasem w przepisach będących podstawą sporządzenia i opublikowania wykazów odbiorców przemysłowych brak jest takiej regulacji. Należy zatem przyjąć, że skoro racjonalny ustawodawca nie przewidział zarówno w treści art. 188 jak i art. 189 ustawy OZE, możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego czy odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na dokonywane przez organ na tej podstawie czynności materialno-techniczne, to czynności te są czynnościami niezaskarżalnymi. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, albowiem sporządzenie i ogłoszenie wykazu, o którym mowa a art. 188 ust. 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii, stanowi czynność materialno-techniczną organu, sam wykaz natomiast, nie jest ani decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu. Dodatkowo tylko, Sąd wskazuje, że skarga na zaskarżone czynności polegające na wadliwym sporządzeniu i ogłoszeniu wykazów odbiorców przemysłowych została wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak zauważył natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Postanowieniu z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 522/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 60 dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Zatem po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg drugi z ww. terminów – sześćdziesięciodniowy. Jeśli natomiast przed jego upływem organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie." Podobnie również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2231/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny. W sprawie niniejszej skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie z jakich przyczyn nie znalazła się w opublikowanych wykazach odbiorców przemysłowych. Nawet przyjmując korzystne dla strony stanowisko, że pismo to możnaby potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to w dniu 30 kwietnia 2015 r., a więc w dniu wysłania pisma za pośrednictwem poczty, rozpoczynał bieg termin o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponieważ organ w terminie 30 dni nie udzielił odpowiedzi na ww. pismo, nie ma dla sprawy znaczenia, że uczynił to dopiero w dniu [...] czerwca 2015 r. Termin na wniesienie skargi do sądu upływałby zatem z dniem [...] czerwca 2015 r. podczas gdy skarżąca wniosła skargę w dniu [...] lipca 2015 r. Nie mniej Sąd pozostaje na stanowisku, że zaskarżona czynność nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.