VI SA/Wa 2228/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] (dalej NRA) z [...] kwietnia 2015 r., którą utrzymano w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z [...] lutego 2015 r., o odmowie wpisu T. B. na listę adwokatów prowadzoną przez Izbę Adwokacką w [...]. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji Minister wskazał art. 68 ust 6a oraz art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615), dalej p.o.a. Do podjęcia powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W sierpniu 2011 r. T. B. (dalej uczestnik) złożył do ORA wniosek o wpisanie go na listę adwokatów. Jako postawę swojego żądania wskazał art. 68 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.o.a., tj. w związku z wykonywaniem przez niego zawodu radcy prawnego. I. Uchwałą z [...] stycznia 2012 r. ORA nie uwzględniła powyższego wniosku. Na skutek odwołania złożonego przez uczestnika NRA uchwałą z [...] kwietnia 2012 r. utrzymała w mocy powyższą odmowę. Wobec tego uczestnik odwołał się do Ministra, który decyzją z [...] lipca 2012 r., uchylił zarówno uchwałę NRA, jak i utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA i wpisał uczestnika na listę adwokatów prowadzoną przez Izbę Adwokacką w [...]. Od decyzji Ministra NRA złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Sąd wyrokiem z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1704/12) uchylił decyzję Ministra uznając, że Minister nie jest organem wpisowym. Wyrok ten stał się prawomocny w związku z oddaleniem dnia 8 kwietnia 2014 r. przez NSA skargi kasacyjnej (sygn. akt II GSK 264/13). Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku WSA za zasadny uznał zarzut skargi, że Minister wydając ww. decyzję reformatoryjną dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 6a p.o.a. Sąd wskazał, że Minister nie ma kompetencji do dokonywania wpisu na listę adwokatów. Takie uprawnienie w myśl art. 68 ust. 2 p.a. przysługuje wyłącznie okręgowej radzie adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis. II. Minister Sprawiedliwości ponownie rozpoznając odwołanie uczestnika od uchwały NRA z [...] kwietnia 2012 r. decyzją z [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA z [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ORA. Ponownie rozpoznając sprawę ORA uchwałą z [...] lutego 2015 r. nie uwzględniła wniosku o wpis na listę adwokatów uznając, że uczestnik nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata bowiem dwukrotnie wzywany, nie stawił się na rozmowę z Komisją Etyki ds. badania rękojmi i nie usprawiedliwił przy tym swojej nieobecności, ani nie uprzedził, że nie będzie obecny. Taką postawę uczestnika ORA uznała za godzącą w zasady etyki adwokackiej (§ 61, § 63 i § 64 Kodeksu Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu). Uczestnik T. B. od powyższej odmowy w terminie odwołał się do NRA, która uchwałą z [...] kwietnia 2015 r. utrzymała w mocy ww. uchwałę. W uzasadnieniu NRA wskazała, że w myśl art. 65 pkt. 1 p.o.a. na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką Zbiór zasad etyki zawodowej i godności zawodu (Kodeks Etyki Adwokackiej), stanowiący reguły wykonywania zawodu i życia korporacyjnego dla adwokatów i aplikantów adwokackich, obowiązuje również kandydata do adwokatury, gdy ocenia się czy daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata w przyszłości. NRA stwierdziła, że nie można przyjąć, że kandydat do adwokatury, który już w trakcie postępowania o wpis na listę adwokatów nie przestrzega obowiązujących zasad etycznych, będzie ich przestrzegał po uzyskaniu wpisu na listę adwokatów. Dwukrotnie niestawiennictwo na wezwanie ORA bez usprawiedliwienia oraz wyrażane w odwołaniu poglądy, że "(...)ponowne zwoływanie Komisji Etyki jest bezcelowe" świadczy o brak szacunku dla władz samorządu adwokackiego, zdaniem organu stanowi naruszenie przepisów § 61 i § 64 Kodeksu Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia T. B. wniósł o uchylenie ww. uchwał i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że dawanie przez niego rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata było już ocenione pozytywnie przez Komisję Etyki przy ORA podczas pierwotnego rozpatrywania jego wniosku o wpis na listę adwokatów, tj. w 2011 r. Na dowód przywołał, że w ww. wyrok z 6 listopada 2012 r. ( sygn. akt VI SA/Wa 1704/12), w którym Sąd wskazał, że "podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, że (...) daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata oraz spełnia wszystkie pozostałe kryteria warunkujące wpisanie go na listę adwokatów, o których mowa w art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo o adwokaturze". Jednocześnie podniósł, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organ a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że obie ww. uchwały organów samorządu adwokackiego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Powoławszy się na art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 65 pkt 1 p.o.a. przypomniał, że uczestnik w 2004 r. ukończył wyższe studia magisterskie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w [...] uzyskując tytuł magistra prawa. Następnie odbył aplikację radcowską i w marcu 2010 r. został wpisany na listę radców prawnych prowadzoną przez Okręgów Prawnych w [...]. Zawód radcy prawnego wykonywał w ramach Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w [...]. Powyższe zdaniem Ministra dowodzi, że uczestnik spełnia warunki do wpisu na listę adwokatów określone w art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.o.a. W kwestii budzącej w tej sprawie wątpliwości, tj. spełnienia przez uczestnika przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, Minister podniósł, że na rękojmię w rozumieniu art. 65 p.o.a. składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie kandydata na adwokata. Ustawowe wyrażenie "dotychczasowe zachowanie" oznacza postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokacką do czasu wpisania na tę listę, które odpowiadając ocenom moralnym i etycznym, gwarantuje właściwe wykonywanie zawodu adwokata. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata jest implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Są to pojęcia jednolite i niepodzielne. W celu oceny tej przesłanki należy wziąć pod uwagę zespół cech i zachowań wnioskującego o wpis i nie można w tej kwestii ograniczyć się do jednego zdarzenia nieoceniając go w ujęciu całościowym. Minister Sprawiedliwości, uchylając uchwały polecił, aby organy wpisowe ponownie rozważyły czy uczestnik spełnia przesłankę rękojmi do wykonywania zawodu adwokata, biorąc przy tym pod uwagę całokształt jego cech i zachowań, w tym szczególnie związanych z wykonywaniem przez niego pokrewnego zawodu zaufania publicznego, tj. zawodu radcy prawnego. Naczelnej Rada Adwokacka w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji i zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 65 p.o.a. poprzez uznanie, że lekceważące i wskazujące na brak szacunku wobec władz adwokatury zachowanie uczestnika nie pozwalało na uznanie, że przesądza to o nie dawaniu przez niego rękojmi należytego wykonywania obowiązków adwokata, bowiem stanowi jedynie jednostkowe zdarzenie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu wskazuje że lekceważące zachowanie uczestnika wobec samorządu, które narusza zasady etyki, pozwala na uznanie, że nie spełnia on przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu; 2. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne uchylenie obu uchwał i i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ORA, a to wskutek uznania, że organy nie zebrały i nie oceniły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący - czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § k.p.a., a to w sytuacji, gdy dowody zgromadzone pozwalały na wydanie odmowy. W uzasadnieniu podniosła, że zachowanie uczestnika w stosunku do organów samorządu adwokackiego jednoznacznie wskazuje, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Jej zdaniem nie można tego stosunku – niestawiennictwa na wezwanie ORA, uznać za jedno zdarzenia, które nie zostało ocenione w ujęciu całościowym. Taka sytuacja zaistniała dwukrotnie, a dodatkowo uczestnik nie wytłumaczył swojej nieobecności, co świadczy o jego lekceważącym stosunku. Taki stosunek jest widoczny w treści samego odwołania od jej uchwały, gdzie uczestnik stwierdził, że omawiana przesłanka została już zbadana w 2011 r. i stąd zwoływanie posiedzenia Komisji Etyki uznał bezcelowe. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik – T. B., po wniesieniu skargi, nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami skargę należało uznać za niezasadną. W myśl art. 65 ust. 1 p.o.a. na listę adwokatów może być wpisany ten, kto: 1) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata; 2) korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych; 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 4) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2. Jednakże z mocy art. 66 ust. 1 pkt 3 p.o.a. wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się m.in. do: osób, które zajmowały stanowisko sędziego, prokuratora lub wykonywały zawód radcy prawnego albo notariusza. Z akt sprawy wynika, że organy samorządu adwokackiego uprawnione do podejmowania uchwał w sprawie wpisu na listę adwokatów, nie miały zastrzeżeń do sposobu wykonywania przez T. B. innego zawodu prawniczego – zawodu radcy prawnego. Sporna kwestia dotycząca domeny internetowej została ostatecznie wyjaśniona na korzyść uczestnika. Natomiast organy samorządu adwokackiego odmawiając wpisu uznały, że uczestnik nie daje rękojmi tylko dlatego, że bez usprawiedliwienia dwukrotnie nie stawił się na wyznaczoną rozmowę przed Komisję Etyki. W tak prezentowanym stanowisku organów występuje wewnętrzna niespójność bowiem uczestnik jako radca prawny uczestnik prawidłowo wykonuje zawód, co przecież stało się przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 6 listopada 2012 r. ( sygn. akt VI SA/Wa 1704/12). Po drugie, należy zauważyć, że uregulowania dotyczące rękojmi należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego , jakimi są niewątpliwie zarówno zawód adwokata, jak i radcy prawnego, zostały opisane w wielu orzeczeniach sądowych. I tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 610/10 wskazano, że; Na pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" składają się dwa elementy, tj. cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem, natomiast mówiąc o umiejętnościach zawodowych należy mieć na uwadze jedynie te, które kandydat prezentował wykonując dotychczasowy zawód prawniczy. (LEX nr 1083315) Zdaniem Sądu, badając sprawę w tym aspekcie organy samorządu adwokackiego, podejmując decyzję odmowną nie rozważyły wystarczająco swego stanowiska w kontekście opisanych cech składających się na pojęcie rękojmi i nie wyjaśniły, na jakiej podstawie doszły do konkluzji niedawania przez uczestnika rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Niewątpliwie fakt nieusprawiedliwionego niestawiennictwa uczestnika jest naganny lecz nie stanowi on jeszcze powodu do uznania, że w sprawie zachodzi brak rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata, na co słusznie wskazywał Minister Sprawiedliwości. Z drugiej strony rację ma uczestnik podnosząc w odwołaniu, że skoro nie jest adwokatem to przepisy Kodeksu Etyki nie mogły go obowiązywać. Ponadto , jak wskazywano w podobnych sprawach, rozmowy z osobami ubiegającymi się o wpis na listę nie mogą przybierać postaci egzaminu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1516/07, Lex nr 395381). Jak również przepisy ustawy – Prawo adwokaturze nie przewidują rozmowy kwalifikacyjnej. Zatem to przede wszystkim za pomocą dokumentów ma być wykazane, że kandydat spełnia wymogi pozwalające wpisać go na listę adwokatów. Natomiast rozmowy te nie powinny stanowić dodatkowego kryterium wpisu na tę listę. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4343/14). W konsekwencji zgodzić się należy z Ministrem, że organy adwokatury de facto nie przeprowadziły wszechstronnej analizy przymiotów osobistych uczestnika pod kątem spełnienia przesłanki rękojmi lecz wykorzystały fakt owego nieusprawiedliwionego niestawiennictwa do odmowy wpisu na listę. Wobec tego nie można podzielić stanowiska Prezydium NRA o naruszeniu przez Ministra powołanych przepisów prawa, gdyż w kontrolowanym postępowaniu przed organami samorządu adwokackiego doszło właśnie do naruszenia tychże zasad oceny kandydata na adwokata. W tej sytuacji należało przyjąć, że Minister Sprawiedliwości prawidłowo uchylił obie uchwały, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.