VI SA/Wa 2280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 5 617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), a także art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 856 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], nakładającą na C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: także skarżąca spółka) karę w wysokości 154.350,00 (sto pięćdziesiąt cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] w [...] z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działając w oparciu o decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2005 r. legalnie zajmowała pas drogowy (drogi krajowej) al. [...] rejon ul. [...] w [...] w celu funkcjonowania w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 18,00 m2. W punkcie 8i załącznika 2 pt. "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy", będącego integralną częścią ww. decyzji, zarządca drogi określił, iż "wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji". Jednocześnie pkt 9 ww. załącznika do decyzji stanowił, iż każdorazowe zajęcia pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Powyższa decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] została zmieniona kolejnymi decyzjami Prezydenta W.: z dnia [...] kwietnia 2005 r., z dnia [...] maja 2005 r., z dnia [...] listopada 2005 r., z dnia [...] stycznia 2007 r., oraz z dnia [...] maja 2006 r. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent W., jako zarządca drogi, zezwolił skarżącej spółce na zajęcie odcinka pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] w [...] w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m 2 w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz odmówił wydania zezwolenia od [...] lutego 2007 r. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w zakresie końcowego terminu zezwolenia i w tym zakresie orzekło o ustaleniu końcowego terminu zezwolenia na dzień [...] czerwca 2007 r. w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VI SA/ Wa 1287/07 oddalił skargę spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na w/w decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r. Niezależnie od wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie VI SA/Wa 1287/07, skarżąca spółka w dniu [...] lipca 2007 r. złożyła wniosek (uzupełniony pismem z dnia [...] listopada 2007 r.) o przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w podanej powyżej lokalizacji od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] poinformował skarżącą spółkę o treści art. 10 k.p.a. oraz o treści art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 2005 r. o drogach publicznych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent W., jako zarządca drogi publicznej, umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] w [...] za okres od dnia [...] kwietnia 2007 r. do [...] lipca 2007 r., jako bezprzedmiotowe oraz odmówił wydania zezwolenia w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. Pismem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], skarżąca spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego i usytuowanie w nim reklamy, natomiast pismem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień. Następnie pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca spółka zwróciła się z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie nim nośnika reklamowego o powierzchni 36 m 2 w lokalizacji wyżej omówionej w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy Prezydent W. – działając na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Prezydent W. nałożył na skarżącą spółkę C. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 154.350,00 złotych za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] w [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogi krajowej al. [...] w rej. ul. [...] w [...] stwierdzono funkcjonowanie fundamentu reklamy wraz z elementem konstrukcyjnym. Organ wskazał, iż powyższe potwierdzono dokumentacją fotograficzną (znajdującą się w aktach administracyjnych - k. 52), która - zdaniem organu - jednoznacznie potwierdza istnienie reklamy w pasie drogowym w przedmiotowej lokalizacji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił także, że zarządca drogi nie wydawał zezwolenia na okres późniejszy niż od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. Pismem z dnia [...] września 2009 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od w/w decyzji Prezydenta W. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu I instancji, strona skarżąca zarzuciła organowi: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samo ustalenie właściciela obiektu budowlanego nielegalnie ustawionego w pasie drogowym uzasadnia nałożenie na ten podmiot kary pieniężnej za zajęcie pasa, podczas gdy z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że karę pieniężną nakłada się na tego, kto nielegalnie "zajął pas drogowy", a więc niezbędne staje się udowodnienie, że dany podmiot zajął pas drogowy, lub zajęcia dokonano w jego imieniu, 2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej za okres nielegalnego zajęcia pasa drogowego, o którym organ wiedział, lecz nie poczynił starań w celu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego, a zatem - choć bez wyraźnego zezwolenia - akceptował zastany stan rzeczy, II. naruszenia przepisów postępowania, w postaci: 1) art. 80 w związku z art. 75 § k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy, w tym ustalenia, że przedmiotowy pas drogowy został zajęty przez skarżącą, że obiekt stanowi własność skarżącej i znajdował się we wskazanym miejscu przez okres 245 dni oraz, że powierzchnia reklamy wynosiła 18 m2 , niezmiennie przez cały okres zajęcia; 2) art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez dopuszczenie, jako istotnego dla wyjaśnienia sprawy, dowodu z oględzin z dnia [...] kwietnia 2008 r. podczas, gdy sporny okres objęty niniejszą decyzją to okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] lutego 2008 r., a zatem kontrola została przeprowadzona po spornym okresie, 3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez niezgromadzenie, w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności, które winny stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. okoliczności, że: obiekt znajdował się w obszarze pasa drogowego, pas drogowy został zajęty przez skarżącą, obiekt znajdował się we wskazanym miejscu przez okres 245 dni, powierzchnia reklamy obiektu wynosiła 18 m2 i stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia; 4) art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie w niniejszej sprawie oględzin miejsca bez udziału przedstawiciela strony postępowania, jak również bez zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia przedmiotowych czynności, a zatem z naruszeniem art. 67, art. 68 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie, jako ważnego: dowodu z oględzin miejsca z [...] lutego 2008 r., dokonanych bez sporządzenia protokołu z tej czynności postępowania oraz dowodu z dokumentacji zdjęciowej wykonanej w niniejszym postępowaniu bez sporządzenia protokołu potwierdzającego przeprowadzenie powyższych czynności w danym czasie i w danym miejscu, przez osoby do tego upoważnione; 5) art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez: a) brak w treści decyzji uzasadnienia faktycznego, które wskazywałoby na podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym wskazanie dowodu na okoliczność, że obiekt znajdował się w obszarze pasa drogowego, że to skarżąca dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, że okres zajęcia pasa wynosił 245 dni, oraz że powierzchnia reklamy obiektu wynosiła 18 m2 i stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia; b) brak w treści decyzji uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej, z której wynika status przedmiotowej drogi oraz podstawy prawnej dla określenia wysokości stawki dziennej kary pieniężnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca spółka uzupełniła odwołanie składając do akt sprawy "Protokół odbioru prac związanych z przestawieniem nośnika 6 x 3 m", który stwierdza, iż w dniu [...] czerwca 2007 r. S. Sp. z o. o. wykonała roboty polegające na demontażu konstrukcji nośnika reklamowego c. - 545 przy al. [...] /[...] (oznakowanie na podeście nośnika [...]), na które polegały na demontażu słupa, głowicy, usunięciu fundamentu oraz niwelacji terenu. Jak wynika z załączonego do akt sprawy protokołu w dniu [...] czerwca 2007 r. nośnik zamontowano w nowej lokalizacji ul. [...] ([...]). Do protokołu strona skarżąca załączyła fakturę VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Następnie pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca spółka, działając na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. - wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie w celu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania członka zarządu spółki C. Sp. z o.o. – M. S. oraz przesłuchania świadków – pracowników ZDM w [...], którzy wykonywali kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] lutego 2008 r. na okoliczność przebiegu, terminu, sposobu przeprowadzenia kontroli, okoliczność wykonania dokumentacji fotograficznej i pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego. W dalszej części pisma procesowego skarżąca spółka podniosła, że demontażu całości spornego nośnika strona dokonała w dniu [...] czerwca 2007 r. Strona przypomniała także, że do odwołania załączyła dokumentację fotograficzną wykonaną przed i po demontażu nośnika. Zdaniem skarżącej spółki, w tych okolicznościach sprawy nie ma podstaw do stawiania jej zarzutu zajmowania bez zezwolenia zarządcy drogi przedmiotowego odcinka pasa drogowego w okresie po dniu [...] czerwca 2007 r. Skarżąca spółka ponownie podkreśliła, że organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...] września 2009 r. powołał się na dokumentację fotograficzną sporządzoną rzekomo w trakcie kontroli przeprowadzonej przez - jak twierdził organ - "upoważnionego pracownika Zarządu Dróg Miejskich w dniu [...] lutego 2008 r." Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, iż w aktach administracyjnych brak jest protokołu z dokonania takiej czynności, brak jest zresztą jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, kto dokonał rzekomych kontroli, w jakiej dacie i lokalizacji oraz czy rzeczywiście czynności tej dokonały osoby upoważnione do przeprowadzenia takiej kontroli. Zdaniem skarżącej przy tego typu brakach w dokumentacji, nie jest możliwa jakakolwiek identyfikacja zdjęć i niebudzące wątpliwości ustalenie, czy w terminie [...] lutego 2008 r. – rzeczywiście przeprowadzono sporną kontrolę i czy dołączone do akt sprawy zdjęcia zostały wykonane w przedmiotowej lokalizacji, przez upoważnionych do tego pracowników. Stwierdziła także, że w tym rejonie w tym czasie funkcjonowało wiele nośników reklamowych, co też wyraźnie wynika ze zdjęć opatrzonych data [...] lutego 2008 r. Zdaniem odwołującej się, skoro dokumentacja fotograficzna (załączona do akt sprawy) nie została poparta żadnym protokołem stwierdzającym jej wykonanie, to tym bardziej konieczne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego, wnioskowanego przez stronę postępowania dowodowego w tym zakresie. Reasumując powyższe, skarżąca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego oraz o umorzenie postępowania wobec braków podstaw faktycznym do nałożenia na stronę postępowania kary za zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Pismem z dnia [...] października 2009 r. spółka uzupełniła odwołanie od decyzji wskazując, że Zarząd Dróg Miejskich w [...], wiedząc o zajęciu pasa drogowego, świadomie i niezgodnie z procedurą, nie wezwał strony postępowania do usunięcia naruszeń, lecz ograniczył się jedynie do kontrolowania pasa i naliczania kary pieniężnej, czekając aż przedmiotowy obiekt zostanie usunięty bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia rzekomo stwierdzonych naruszeń. Strona skarżąca zauważyła także, że organ zawiadomił stronę postępowania o dokonanych kontrolach dopiero w momencie, gdy obiekt już nie funkcjonował w pasie drogowym, uniemożliwiając stronie samodzielnie kontrolowanie obiektu i dokonanie jego pomiarów. Skarżąca spółka stwierdziła, że zdjęcia wykonane przez pracowników ZDM mogą stanowić wartościowy materiał dowodowy tylko wtedy, gdy zostały dopełnione protokołem kontroli, zawierającym pełne personalia kontrolerów, datę wykonania zdjęć oraz zostały opatrzone podpisami kontrolerów. Ponadto strona posiłkując się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w dniu [...] października 2009 r. (znak: [...]) stwierdziła, że oczywistym jest, że powierzchnia nielegalnej reklamy, czy też jej pozostałości winna wynikać z czynności kontrolnych prowadzonych przez upoważnionych pracowników organu lub też protokołu oględzin, jeśli takie przeprowadzono po wszczęciu postępowania administracyjnego. Nadto, zdaniem skarżącej spółki, organ wydając zaskarżoną decyzję winien powołać w niej podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Strona uznała, że w związku ze stwierdzonymi przez nią naruszeniami, nie jest w stanie nawet zweryfikować poprawności naliczonej przez organ kwoty kary pieniężnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło stronę skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i pouczyło o możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz zarzuty zawarte zarówno w odwołaniu, jak i w późniejszych pismach procesowych uzupełniających środek zaskarżenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., a także art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] nakładającą na skarżącą spółkę C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę w wysokości 154.350,00 złotych za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] w [...] z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ odwoławczy podniósł, iż dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Organ II instancji ponadto stwierdził, że skarżąca spółka dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] w [...] w celu umieszczenia w nim reklamy o powierzchni łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m2 w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Organ zauważył, że zgodnie z twierdzeniem spółki w tym dniu, tj. [...] czerwca 2007 r. nastąpił demontaż reklamy i jej przeniesienie w inną lokalizację. Na potwierdzenie tego faktu spółka przedstawiła protokół demontażu i dokumentację fotograficzną z dnia [...] marca 2007 r. - z reklamą i z dnia [...] czerwca 2007 r. - bez reklamy. Organ odwoławczy powziął wątpliwość w prawdziwość wskazanych przez skarżącą spółkę dowodów, albowiem - zdaniem SKO w [...] - przeczą tym dowodom pozostałe materiały dowodowe znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w [...] wydanej w sprawie nr [...], który zawarty został w skardze spółki wniesionej do Sądu na powyżej decyzję organ odwoławczego. Organ zauważył, iż w uzasadnieniu ww. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, który zawarty był w skardze z dnia [...] lipca 2007 r., a więc z dnia, w którym - zgodnie z twierdzeniem spółki - nośnik miał już nie funkcjonować w przedmiotowym pasie drogi. skarżąca spółka podniosła, że demontaż przedmiotowego nośnika reklamowego stanowiłby dla niej ogromne straty finansowe, a ponadto trudne do odwrócenia skutki, a ponadto, że spółka pozbawiona zostałaby możliwości prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, gdyż nie będzie posiadała przedmiotu – nośnika reklamowego, który jest elementem koniecznym dla świadczenia usług prezentacji materiałów reklamowych. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stwierdzenie skarżącej spółki, zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sposób oczywisty przeczy prawdziwości stanowiska strony skarżącej i pozbawia jednocześnie wszelkiej wiarygodności i mocy dowodowej przedstawione przez stronę dowody, tj.: dokumentację zdjęciową, fakturę i protokół demontażu nośnika reklamowego. Organ II instancji stwierdził ponadto, że dla ustalenia wiarygodnego stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienia faktu, czy przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonował w pasie drogowym w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. - konieczne jest prześledzenie oświadczeń i czynności dokonywanych przez skarżącą spółkę w tym okresie. Dokonując analizy dotychczasowych działań strony skarżącej, organ II instancji stwierdził, iż porównanie dokumentacji zdjęciowej z kontroli z dnia [...] maja 2007 r. z przedstawionym projektem oraz wizualizacją nośnika pozwala stwierdzić, iż wniosek spółki dotyczył identycznego nośnika (co do konstrukcji, powierzchni reklamowej, sposobu oświetlenia, posadowionego na betonowej płycie) co nośnik, który funkcjonował w pasie drogowym na podstawie uprzednio udzielonego zezwolenia. Co więcej – w opinii organu odwoławczego - wizualizacja oraz podkład geodezyjny (np. poprzez porównanie odległości reklamy od znaków drogowych zaznaczonych na mapie) pozwalają stwierdzić, iż nośnik miał być posadowiony w tym samym miejscu, co poprzednia reklama. Ponadto organ zauważył, iż w dniu [...] marca 2008 r. skarżąca spółka złożyła kolejny wniosek o zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że przeprowadzona w dniu [...] lutego 2008 r. kontrola wykazała funkcjonowanie w pasie drogowym Al. [...] w rej. ul. [...] nośnika reklamowego. Organ wskazał, że z kontroli tej sporządzono dokumentację zdjęciową - 4 zdjęcia nośnika: al. [...] w kierunku ul. [...], al. [...] w kierunku ul. [...], tablicy informującej o właścicielu nośnika oraz podstawy, na której nośnik był umieszczony. Organ odwoławczy podniósł, iż nie sporządził z tej kontroli protokołu, a jedynie dopisano na wydrukach zdjęć lokalizację nośnika oraz numer decyzji - [...] (organ wskazał, że dopiski te są w pełni widoczne na zdjęciach ponownie przesłanych do Kolegium w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez organ I instancji). Organ stwierdził, że wprawdzie dane właściciela nośnika na zdjęciach są zamazane, niemniej okoliczność ta nie przesądza jednak tego, iż nie można ustalić właściciela przedmiotowego nośnika. SKO w [...] podkreśliło ponadto, że pas drogowy Al. [...] w rej. ul. [...] zajmowała C. sp. z o. o., o czym świadczy m.in. to, iż zarządca drogi nie wydawał żadnych innych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. Jednocześnie SKO w [...] zauważyło, iż przez cały ten okres skarżąca spółka czyniła starania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji. Organ odwoławczy podkreślił również, że funkcjonujący w dniu [...] lutego 2008 r. nośnik jest identyczny, jak nośnik skarżącej spółki opisany i sfotografowany w trakcie poprzednich kontroli. Zdaniem organu II instancji, nie budzi również wątpliwości, iż nośnik jest położony w tym samym miejscu. Według organu odwoławczego, na zdjęciu z dnia [...] maja 2007 r. widać dokładnie kwadratową płytę położoną na trawniku w pobliżu nośnika. Ta sama płyta, zdaniem organu odwoławczego, widnieje na zdjęciach z dnia [...] lutego 2008 r. Ustosunkowując się do przedstawionych przez skarżącą spółkę dowodów w postaci faktury Vat oraz protokół demontażu nośnika, organ II instancji stwierdził, iż dokumenty te nie mogą być dowodami na okoliczność wykazania racji strony skarżącej, albowiem – zdaniem organu - materiał ten jest sprzeczny z oświadczeniami składanymi wcześniej przez skarżącą spółkę. SKO w [...] podkreśliło ponadto, że istotne w sprawie jest również to, iż skarżąca spółka nie dopełniła obowiązku nałożonego na nią w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] oraz w pkt 8 lit. i) załącznika nr 2 to tej decyzji, będącego integralną jej częścią, w której zarządca drogi publicznej określił, że wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządcy drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Ponadto, jak wskazał organ II instancji, z przedmiotowego załącznika wynika także, iż każdorazowe zajęcie pasa drogowego, zarówno w celu montażu nośnika reklamowego, jak i demontażu, wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia w Wydziale Zarządzania Pasem Drogowym Zarządu Dróg Miejskich w [...], w oparciu o zatwierdzony projekt czasowej organizacji ruchu (pkt 9 załącznika nr 2). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał się również na wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 513/10, w którym NSA stwierdził, że obowiązkiem strony, po upływie czasu, na jaki wydane zostało zezwolenie zajęcia pasa drogowego, jest usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca jej usytuowania do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządy drogi. Wykonanie tego obowiązku byłoby ewidentnym dowodem na to, że spółka zaprzestała zajęcia pasa drogowego i tylko w takiej sytuacji obowiązkiem organu byłoby wykazanie i udowodnienie, że istniejący w tej samej lokalizacji fundament wraz z elementem konstrukcji należy do skarżącej. SKO w [...] stwierdziło, iż skarżąca spółka powinna mieć świadomość konsekwencji wynikających z niewykonania obowiązków nałożonych na nią wprost w decyzji administracyjnej udzielającej wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organ odwoławczy uznał, iż nie budzi żadnych wątpliwości, że stwierdzony w toku kontroli pasa drogowego w dniu [...] lutego 2008 r. nośnik reklamowy stanowił własność skarżącej spółki i że nośnik ten nie został zdemontowany w dniu wygaśnięcia pozwolenia z dnia [...] lutego 2007 r., tylko zajmował pas drogowy nieprzerwanie do dnia [...] lutego 2008 r. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że skoro to ten sam nośnik, to jego powierzchnia wynosi 18,00 m2 (zgodnie z zezwoleniem z dnia [...] lutego 2007 r.). Okoliczność tą, zdaniem organu, potwierdza również dokumentacja fotograficzna. Jednocześnie organ II instancji, odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenia rozprawy - stwierdził, że brak jest podstaw prawnych uzasadniających przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ II instancji stanął na stanowisku, iż bez wątpienia sporny nośnik reklamowy, umieszczony w pasie drogowym, stanowił własność skarżącej spółki C. Sp. z o.o. i to właśnie na ten podmiot organ I instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydaną w sprawie nr [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. skarżąca spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, w tym: 1) art. 86 i art. 89 § 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, tym samym nieuprawnione zaniechanie przez ten organ przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą spółkę czynności postępowania dowodowego, w postaci: - dowodu z przesłuchania strony postępowania reprezentowanej przez członka Zarządu skarżącej spółki C. Sp. z o. o. z siedzibą w [...]; - dowodu z przesłuchania świadków w osobach pracowników Zarządu Dróg Miejskich w [...], którzy wykonali kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] lutego 2008 r., co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy oraz brakiem ustalenia przez organ interesu strony w rozumieniu przepisu art. 86 i art. 89 § 2 k.p.a.; 2) art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych przyjętych bez przeprowadzenia we właściwym zakresie postępowania wyjaśniającego lub w oparciu o wadliwie zebrany lub oceniony przez organ materiał dowodowy, w tym: - błąd w ustaleniach faktycznych w postaci chybionego przyjęcia przez organ odwoławczy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się pisemne oświadczenie z dnia [...] lipca 2007 r. złożone przez członka zarządu skarżącej spółki C. Sp. z o. o. M. S., gdy tymczasem jest to oświadczenie złożone przez inną osobę, - skutkiem błędnego ustalenia tożsamości osoby składającej wskazane wyżej pisemne oświadczenie z dnia [...] lipca 2007 r., bezzasadne odstąpienie przez organ odwoławczy od podjęcia dodatkowych czynności postępowania dowodowego w postaci przesłuchania w charakterze strony członka zarządu skarżącej spółki M. S., przy jednoczesnym bezpodstawnym i błędnym przyjęciu przez ten organ, że wskazany dowód osobowy "...nie jest potrzebny do wyjaśnienia sprawy... "; - wadliwe ustalenie przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] powierzchni zajęcia pasa drogowego, co było wynikiem oparcia się przez organy obydwóch instancji wyłącznie na podstawie analizy zdjęć i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, to jest, bez fizycznego przeprowadzenia pomiarów obiektu w terenie, przy akceptacji tego stanu rzeczy przez organ odwoławczy; 3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym nieuzasadnionego treścią zaskarżonej decyzji przypisania mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu z dnia [...] lipca 2007 r. złożonemu przez członka zarządu skarżącej spółki M. S., przy jednoczesnym odebraniu przez organ odwoławczy mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez stronę postępowania, które przeczą treści tego oświadczenia i jednocześnie potwierdzają okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dniu [...] czerwca 2007 r., w postaci protokołu z demontażu nośnika reklamowego z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz faktury VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.; 4) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez niedokonanie pomiarów przedmiotowego obiektu i nieudowodnienie, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 18m2, a tym bardziej, że stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia i oparcie się wyłącznie na domniemaniu w tym względzie. Jednocześnie, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego – zauważyła, że nawet, jeśli strona przedstawi niepełny lub nasuwający wątpliwości materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, wyjaśnić rozbieżności oraz ustalić dochodzony przez stronę interes prawny. Tymczasem, jak stwierdziła skarżąca, organy obu instancji nie skorzystały z możliwości wezwania strony postępowania do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia przyczyn i podstaw dostrzeżonych przez organy rozbieżności w oświadczeniach składanych przez poszczególnych członków zarządu skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem skarżącej spółki, organ odwoławczy nie wyjaśnił wątpliwości wynikających z różniących się stanowisk dwóch różnych członków zarządu skarżącej spółki. Skarżąca podkreśliła, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, nie wynika kto, kiedy i na jakiej podstawie wykonał i dołączył do akt dokumentacje fotograficzną z sugerowaną przez organ datą ich wykonania w dniu [...] lutego 2008 r. Skarżąca zauważyła, że powyższe zdjęcia zostały wykonane bez udziału strony postępowania. W opinii skarżącej spółki, należy przyjąć, iż treść oświadczenia złożonego we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego, jaki - zdaniem skarżącej - miał miejsce w pasie drogowym al. [...] w rejonie ul. [...] w [...] w dacie sporządzenia skargi na w/w decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r. Zdaniem skarżącej spółki, nieprawdą jest stwierdzenie organu odwoławczego jakoby "funkcjonujący w dniu [...] lutego 2008 r. nośnik jest identyczny jak nośnik opisany i sfotografowany w trakcie poprzednich kontroli", bowiem miejsce wskazane przez organ administracji nie pokrywa się z miejscem wskazanym przez spółkę na podkładach geologicznych załączonych do wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej spółki, brak jest dowodów na okoliczność, że powierzchnia nośnika reklamowego wynosiła 18 m2 , a tym bardziej by było tak przez okres rzekomego bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Reasumując skarżąca spółka uznała, iż nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla wszystkich niezbędnych przesłanek do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem strony, organy obu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego, w tym jedną z naczelnych zasad tego - zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 k.p.a. Skarżąca spółka, powołując się na orzecznictwo NSA – stwierdził, iż z przyjętej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona wskazała, iż organ obowiązany jest do wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów. Zdaniem strony, organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 418/06, LEX nr 213985, strona stwierdziła, iż na organie ciąży ciężar dowodu, zaś organ wyrokując nie może opierać się na przypuszczeniach. Mając na uwadze poczynione rozważania, skarżąca spółka stwierdziła, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób dowolny oceniły zebrany materiał dowodowy, uznając za wiarygodne jedynie zdjęcia wykonane przez pracowników ZDM w [...] w dniu [...] lutego 2008 r., przy jednoczesnym odebraniu wiarygodności zdjęciom załączonym do odwołania spółki. Skarżąca spółka zauważyła, że zdjęcia wykonane przez zarządcę drogi, znajdujące się w aktach sprawy, nie zostały dopełnione protokołem z kontroli. Spółka ponadto wskazała, że analiza tych zdjęć nie uzasadniała przyjęcia, by to spółka dokonała nielegalnego zajęcia pasa drogowego, czy też by przedmiotowy obiekt należał do spółki. Strona zarzuciła także, że organ odwoławczy nie podjął czynności uzupełniającego postępowania dowodowego w celu przesłuchania autorów zdjęć, co pozwoliłoby na wyjaśnienie istniejących nadal wątpliwości związanych z ich wykonaniem. Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 22 września 1998 r., IV SA 1562/96, LEX nr 45902, stwierdziła, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ odwoławczy nawet nie zażądał od autorów dokumentacji fotograficznej (pracowników ZDM w [...]) złożenia stosownego oświadczenia dotyczącego okoliczności wykonania zdjęć w określonym czasie i miejscu, co w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości uczestniczenia w oględzinach miejsca, ma podstawowe znaczenie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 1210/97, LEX nr 47906). Skarżąca przytoczyła również fragment decyzji SKO w [...] wydanej na gruncie innej sprawy, z której wynika, że jeśli zostały przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody, stanowią podstawę rozstrzygnięcia sprawy, to takie postępowanie dowodowe uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]). W opinii skarżącej spółki, nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz powołanie wadliwie zebranych dowodów, na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (nałożenia kary) - uznać należy za niedopuszczalne. Strona zarzuciła, że jako dowolne należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zdaniem strony, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – strona powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94 (OSNP 1995/7/83). W podsumowaniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że nie sposób twierdzić, by w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w odpowiedni sposób udowodnił przyjęte przez siebie ustalenia faktyczne. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy wydał sporną decyzję z dnia [...] października 2010 r. na podstawie ustaleń faktycznych niepopartych dowodami, lecz przypuszczeniami - zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81 (ONSA 1981/1/45) - decyzję wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych uznać należy za wadliwą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak stanowią przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c., rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 154.350,00 złotych za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] w [...] z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu - naruszają przepisy prawa. Zdaniem Sądu, orzekając w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organy administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i poprzedzająca ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl pierwszego z tych przepisów za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez stronę skarżącą - zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w materialne dowodowym zebranym w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie zarządca drogi - Prezydent W. uznał, iż skarżąca spółka zajmowała pas drogowy al. [...] w rej. ul. [...] w [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18,0 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji nakładającej karę Prezydent W. wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogi krajowej al. [...] w rej. ul. [...] w [...] stwierdzono funkcjonowanie fundamentu reklamy wraz z elementem konstrukcyjnym. Zarządca drogi wskazał ponadto, iż powyższe potwierdzono dokumentacją fotograficzną (znajdującą się w aktach administracyjnych - k. 52), która - zdaniem organu - jednoznacznie potwierdza istnienie reklamy w pasie drogowym w przedmiotowej lokalizacji. Z kolei strona skarżąca w toku postępowania wyraźnie zarzuciła, iż sporna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sposób wykluczający możliwość jego weryfikacji przez stronę ukaraną, albowiem w istocie ustalenia faktyczne zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym. Strona skarżąca, podnosząc, iż organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...] września 2009 r. powołał się na dokumentację fotograficzną sporządzoną rzekomo w trakcie kontroli przeprowadzonej przez - jak twierdził organ - "upoważnionego pracownika Zarządu Dróg Miejskich w dniu [...] lutego 2008 r.", zauważyła jednocześnie, iż w aktach administracyjnych brak jest przede wszystkim protokołu z dokonania takiej czynności, czy też jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, kto dokonał rzekomych kontroli, w jakiej dacie i lokalizacji oraz czy rzeczywiście czynności tej dokonały osoby upoważnione do przeprowadzenia takiej kontroli. W konsekwencji strona skarżąca uznała, iż przy tego typu brakach w dokumentacji dowodowej, nie jest możliwa jakakolwiek identyfikacja zdjęć i niebudzące wątpliwości ustalenie, czy w terminie [...] lutego 2008 r. – rzeczywiście przeprowadzono sporną kontrolę pasa drogowego i czy dołączone do akt sprawy zdjęcia zostały wykonane w przedmiotowej lokalizacji, przez upoważnionych do tego pracowników. Ponadto strona skarżąca, uzupełniając pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. odwołanie od decyzji nakładającej karę pieniężną – przedłożyła do akt sprawy "Protokół odbioru prac związanych z przestawieniem nośnika 6 x 3 m", w którym stwierdzono, iż w dniu [...] czerwca 2007 r. spółka S. Sp. z o. o. wykonała roboty polegające na demontażu konstrukcji nośnika reklamowego c. - 545 przy al. [...]/[...] (oznakowanie na podeście nośnika [...]), na które polegały na demontażu słupa, głowicy, usunięciu fundamentu oraz niwelacji terenu. Ponadto z załączonego przez skarżącą spółkę protokołu wynikało, że w dniu [...] czerwca 2007 r. nośnik zamontowano w nowej lokalizacji ul. [...] ([...]). Ponadto do protokołu strona skarżąca załączyła fakturę VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Ponadto skarżąca spółka, działając na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. - wniosła w toku postępowania odwoławczego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie w celu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania członka zarządu spółki C. Sp. z o.o. – M. S. oraz przesłuchania świadków – pracowników ZDM w [...], którzy wykonywali kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] lutego 2008 r. na okoliczność przebiegu, terminu, sposobu przeprowadzenia kontroli, okoliczność wykonania dokumentacji fotograficznej i pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do powyższych zarzutów i wniosków dowodowych strony skarżącej – stwierdził, iż wątpliwa jest prawdziwość wskazanych przez skarżącą spółkę dowodów, albowiem przeczy im pozostały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w [...] wydanej w sprawie nr [...], który zawarty został w skardze spółki wniesionej do Sądu na powyżej decyzję organ odwoławczego. Organ, skupiając się przede wszystkim na stwierdzeniach skarżącej spółki, zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - uznał, że w sposób oczywisty dokument ten przeczy prawdziwości stanowiska strony skarżącej i pozbawia jednocześnie wszelkiej wiarygodności i mocy dowodowej przedstawione przez stronę dowody, tj. dokumentację zdjęciową, fakturę i protokół demontażu nośnika reklamowego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia wiarygodnego stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienia faktu, czy przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonował w pasie drogowym w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. – wystarczające jest prześledzenie oświadczeń i czynności dokonywanych przez skarżącą spółkę w owym okresie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy zarządca drogi w sposób jednoznaczny ustalił, że strona skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego we wskazany w decyzji administracyjnej sposób i w ustalonym przez organ okresie. Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Sądu - na wstępie stanowczo podkreślić, iż organ I instancji, działając jako zarządca drogi publicznej, wydając sporną decyzję administracyjną w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, był związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zarówno Prezydenta W., jak i SKO w [...], zawartym w uzasadnieniu obu spornych decyzji, iż w toku postępowania przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe świadczące o fakcie samowolnego zajęcia pasa drogowego przez skarżącą spółkę. Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 723). Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy. Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów. W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż Prezydent W., a następnie organ odwoławczy – SKO w [...], wydając obie sporne decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu - dał wiarę wyłącznie dowodom, z których - w ocenie organów - wynikało, iż strona skarżąca zajmowała pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie. Organ odwoławczy odmówił z kolei ustosunkowania się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz w późniejszych pismach procesowych, przerzucając jedynie ciężar dowodu na stronę skarżącą. Jeśli chodzi o materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy, który dotyczy spornego nośnika reklamowego - stwierdzić należy, że katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 k.p.a. nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Mogą być więc takim dowodem oczywiście również zdjęcia fotograficzne. Problem w niniejszej sprawie polega jednak na tym, iż owe zdjęcia nie są w żaden sposób potwierdzone protokołem bądź jakimkolwiek innym dokumentem opisującym przeprowadzone czynności kontrolne w pasie drogowym. Zdaniem Sądu, zarządca drogi, realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy mogą sporządzić stosowną notatkę urzędową, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu, z których nie sporządza się protokołu a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności. Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji zgodzić się ze skarżąca spółką, że zdjęcia wykonane przez pracowników ZDM w [...] mogłyby w sposób oczywisty stanowić wartościowy i bardzo istotny materiał dowodowy, gdyby zostały dopełnione protokołem kontroli bądź co najmniej notatką służbową, zawierającą pełne personalia kontrolerów, datę wykonania owych zdjęć oraz podpisy kontrolerów. Niewątpliwie należy podzielić również stanowisko strony, iż powierzchnia nielegalnej reklamy, czy też jej pozostałości winna wynikać z czynności kontrolnych prowadzonych przez upoważnionych pracowników zarządcy drogi lub też protokołu oględzin, jeśli takie przeprowadzono po wszczęciu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd uznał za zasadne stanowisko skarżącej spółki, w którym strona ta, powołując się na wyrok NSA z dnia 22 września 1998 r., IV SA 1562/96, LEX nr 45902, zarzuciła, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ odwoławczy nawet nie zażądał od autorów dokumentacji fotograficznej (pracowników ZDM w W.) złożenia stosownego oświadczenia dotyczącego okoliczności wykonania zdjęć w określonym czasie i miejscu, co w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości uczestniczenia w oględzinach miejsca, ma podstawowe znaczenie. Ponadto należy, zdaniem Sądu, zauważyć, iż zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa akceptowanym przez doktrynę, przepis art. 89 § 2 k.p.a. obliguje organ orzekający w sprawie do przeprowadzenia rozprawy, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia dostrzeżony przez organ rozbieżności w oświadczeniach lub dokumentach składanych przez stronę postępowania, jak również celem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uznać należy, iż niezbędne było w tym zakresie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w toku której nastąpiłoby odebranie przez organ odwoławczy stosownych zeznań od pracowników zarządcy drogi (ZDM w [...]), złożonych w charakterze świadków, a więc w warunkach określonych w art. 83 k.p.a., którzy to pracownicy mieli wykonać sporne zdjęcia - tym bardziej, że strona skarżąca w toku postępowania podważała ich autentyczność. Organ odwoławczy zaniechał jednakże przeprowadzenia powyższej czynności w toku postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż odmawiając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie i dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, organ odwoławczy dopuścił się obrazy przepisów art. 86 i art. 89 § 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Według Sądu, bezzasadne nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a tym samym nieuprawnione zaniechanie przez ten organ przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą spółkę czynności postępowania dowodowego, w postaci przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków w osobach pracowników Zarządu Dróg Miejskich w [...], którzy wykonali kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] lutego 2008 r., skutkowało w konsekwencji niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje również okoliczność związana z nieuzasadnionym przypisaniem szczególnej mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu z dnia [...] lipca 2007 r. złożonemu przez członka zarządu skarżącej spółki M. S., przy jednoczesnym całkowitym zignorowaniu przez organ odwoławczy dokumentów przedstawionym przez stronę skarżącą mających potwierdzać okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dniu [...] czerwca 2007 r. (vide: protokół z demontażu nośnika reklamowego z dnia [...] czerwca 2007 r. wraz z załączoną do niego fakturą VAT nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.). Według Sądu, uznać należy w konsekwencji, że organy obu instancji nie dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także nie przeprowadziły pełnej analizy stawianych przez stronę skarżącą zarzutów. Zdaniem Sądu, swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana, jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki. W tej sytuacji przeprowadzoną przez organy ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów. Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, iż zarządca drogi nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, bazując przede wszystkim na zdjęciach fotograficznych, że w całym spornym okresie pas drogowy był zajęty przez przedmiotową reklamę. W ocenie Sądu, brak pełnego zgromadzenia przez organ materiału dowodowego oraz wszechstronnego odniesienia się w postępowaniu odwoławczym do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej. Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, aby uznać, iż zachodzą jednoznaczne podstawy do orzeczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, należy w sposób bezsporny ustalić sam fakt zajęcia pasa drogowego oraz dokładny czas trwania tego przewinienia. W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcia ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organów obu instancji zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw nałożenia kary pieniężnej. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie obu spornych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia rozstrzygnięć zarządcy drogi oraz organu odwoławczego nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania Prezydent W., jako zarządca drogi publicznej winien jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także ustosunkować się szczegółowo do zarzutów skarżącej spółki podważających zasadność nałożenia kary. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tej materii na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).