VI SA/Wa 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi S. w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia S. na prawach strony do udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego B. K.. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku skargi Z. K. zostało wszczęte postępowanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego B. K.. Całość akt przedmiotowej sprawy pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] przekazano Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. S. , reprezentowane przez Z. K. powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako strony. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ odmówił dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego B. K. stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do dopuszczenia organizacji do udziału w ww. postępowaniu w oparciu o wymogi zawarte w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z wydaniem powyższego postanowienia stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się jego uchylenia. Zdaniem wnioskodawcy zaistniały obie przesłanki tj. zgodność z celami statutowymi S. jak i przesłanka interesu społecznego, aby dopuścić stowarzyszenie do udziału w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującego w mocy poprzednie rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Według oceny organu, stowarzyszenie nie wykazało istnienia związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej B. K. Celem statutowym wnioskodawcy jest dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości. Stowarzyszenie swój cel realizuje poprzez współpracę i współdziałanie z organami władz państwowych, samorządowych, jednostkami gospodarczymi, organizacjami społecznymi i innymi instytucjami oraz osobami fizycznymi, w szczególności w zakresie: opiniowania uregulowań prawnych i przepisów technicznych w zakresie nieruchomości oraz opiniowania spornych opracowań dotyczących nieruchomości. Natomiast samo postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest wszczynane z urzędu przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a, art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.). Następnie na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego organ orzeka w drodze decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 a ust. 1 ustawy). Według oceny organu osoba, która zakwestionowała czynności szacowania nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest stronę postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. ponieważ przedmiotowe postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Skarżący jest informowany jedynie o wszczęciu postępowania i wyniku jego zakończenia. Cel statutowy S. tj. dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości nie zostanie zrealizowany poprzez udział w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Poza tym z uwagi na dyscyplinarny charakter przedmiotowego postępowania dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony innego podmiotu musi być podyktowane ważnymi przesłankami. Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu wniosku "niepokoju co do poprawności procedowania" organ zaznaczył, że ocena prawidłowości postępowania należy do sądów administracyjnych natomiast udział S. nie wpłynie w żaden sposób na "poprawność procedowania". Natomiast stwierdzenie wnioskodawcy, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. miałby stanowić "wzorzec kontroli poprawności czynności dokonanych przez O. T. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu: 1) naruszenie art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do udziału w postępowaniu o charakterze dyscyplinarnym może być podyktowane tylko ważnymi przesłankami oraz przez odmowę dopuszczenia do udziału w takim postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej w oparciu o twierdzenie o braku wpływu tego udziału na zapewnienie prawidłowości postępowania tj. błędne powołanie się przez organ jako podstawy odmownego postanowienia na przesłanki nie określone w ww. przepisie, 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 i 80 k.p.a. przez dowolne, niczym nie poparte przyjęcie, że cele statutowe skarżącego tj. dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości pozostają bez związku z przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, pomimo iż cel statutowy skarżącej w istocie jest zbieżny z treścią przepisu art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zgodnie z którym "rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości" i którego przestrzeganie stanowi jedną z podstaw oceny w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy (art. 178 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, polegające na zaniechaniu przez organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny w zakresie występowania (bądź nie występowania) w sprawie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału skarżącej w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] września 2014 r. o odmowie dopuszczenia S. na prawach strony do udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego B. K. z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z cytowanego wyżej przepisu wynika więc, że przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego, przy czym ciężar wykazania istnienia tych przesłanek a zwłaszcza interesu społecznego spoczywa na samej organizacji (wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r. I OSK 1016/13), albowiem jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy (wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. II GSK 588/14). W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustaleń organu wynika bowiem, że Z. S. jako przedstawiciel S. złożył wniosek o dopuszczenie tegoż S. do udziału w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego B. K. z uwagi na toczące się przeciwko członkowi S., O. S. postępowanie, w którym operat B. K. został sporządzony jako tzw. "kontroperat" do operatu szacunkowego, będącego przedmiotem ww. postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy O. S. Organ dostrzegł również, że Z. S., który jest obrońcą O. S. był autorem skargi i wniosku do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wszczęciu postępowania zawodowego przeciwko B. K. a po wszczęciu postępowania już jako przedstawiciel S. wniósł o dopuszczenie organizacji do postępowania powołując się na cele statutowe S. tj. dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości (§ 10 Regulaminu). W kontekście danej sprawy organ trafnie zauważył, że fakt złożenia skargi przez osobę kwestionującą czynności zawodowe wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego nie daje uprawnień tej osobie do udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności ani tym bardziej nie przyznaje jej uprawnień zarezerwowanych dla strony postępowania administracyjnego. Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 151/12 "udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza, że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej przystępującej do postępowania. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. II OSK 2161/10). Mając na względzie cytowane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd uznał za prawidłową ocenę organu, iż S. nie wykazało istnienia interesu społecznego, który warunkowałby dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego B. K. Sąd zgodził się również z organem, że w niniejszej sprawie cele statutowe S. nie uzasadniały dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Dbałość o wysoki poziom merytoryczny i etyczny usług świadczonych w zakresie wyceny nieruchomości nie zostanie zrealizowana poprzez udział w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Celem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej jest dokonanie merytorycznej oceny pracy wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, a do tego zgodnie z przepisami prawa powołany został Minister Infrastruktury i Rozwoju, który orzeka w sprawie przy udziale Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Wbrew twierdzeniom skargi organ podnosząc, że dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do udziału w postępowaniu dyscyplinarnym może być podyktowane tylko ważnymi przesłankami nie wprowadził nowej przesłanki, która nie jest przewidziana w art. 31 § 1 k.p.a. Tego typu argumentacja służyła do podkreślenia charakteru postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, w którym stroną jest rzeczoznawca majątkowy. Udział organizacji społecznej w tym postępowaniu ma wpływ na jego sytuację procesową, dlatego też przesłanki dopuszczenie organizacji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z tych wszystkich względów uznając skargę za niezasadną Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.