VI SA/Wa 2317/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z "(...)" czerwca 2020 r. nr "(...)"Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na T. G. karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu po drodze krajowej 5 grudnia 2019 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z "(...)" sierpnia 2020 r. nr "(...)"Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy ww. decyzję. Z upoważnienia organu decyzję wydał A. N. Zastępca Dyrektora Biura Prawnego. Decyzja zawierała pouczenie o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także o terminie i sposobie jej wniesienia. Decyzja została doręczona adresatowi 14 sierpnia 2020 r. (k. 34 akt administracyjnych). Pismem z 25 sierpnia 2020 r., nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej (data stempla pocztowego - k. 36 akt administracyjnych) na adres organu, strona zakwestionowała ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Według przedstawionej argumentacji, w dniu kontroli przejazd wykonywany był pojazdem z przyczepą bez obciążenia. Pomimo rejestracji jako pojazd ciężarowy wraz z przyczepą zestaw ten nie przekraczał wagi 3 500 kg. Ponadto, decyzja o nałożeniu kary została doręczona po upływie trzech miesięcy od daty przejazdu. Pismem z 21 września 2020 r. nr "(...)"organ wezwał stronę do sprecyzowania w terminie 7 dni żądania zawartego w piśmie z 25 sierpnia 2020 r., przez wskazanie, czy pismo to należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący ww. decyzji z 4 czerwca 2020 r., czy jako inne pismo. Organ wskazał, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie pismo strony zostanie potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Strona nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z "(...)" grudnia 2020 r. nr "(...)"Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z "(...)"czerwca 2020 r. Z upoważnienia organu postanowienie wydał A.N. Zastępca Dyrektora Biura Prawnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z "(...)" maja 2021 r. nr "(...)"Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.G. wniósł o uchylenie w całości ww. postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący domaga się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją o nałożeniu kary, gdyż nie zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w tej decyzji, w szczególności kwestionuje prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Co do zasady, Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z "(...)" maja 2021 r., jak również poprzedzające je postanowienie z "(...)" grudnia 2020 r. są wadliwe i zasługują na uchylenie, jednak z innych powodów, niż określone w skardze. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z 20 lipca 2004 r. SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Przepis art. 24 k.p.a. stwarza warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu. Ma na celu uniknięcie sytuacji, gdy dana osoba, działając z upoważnienia piastuna organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który już raz uczestniczył w wydaniu decyzji ma ugruntowane poglądy na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. o sygn. I OPS 13/09 stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do piastuna organu, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem, a contrario, przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 18 lutego 2013 r. o sygn. II GPS 4/12. Zatem treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądza o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany organ ponownie rozpatruje sprawę (por. wyrok NSA z 24 września 2015 r. sygn. I OSK 1762/14). Powyższa instytucja wyłączenia pracownika dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (zob. wyroki NSA: z 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 857/20, z 15 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1403/18, z 20 października 2017 r. sygn. II GSK 110/16, te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stosownie do art. 24 § 1 pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Oznacza to zakaz podejmowania przez niego jakichkolwiek czynności poprzedzających wydanie decyzji, takich jak np. o konieczności, względnie jej braku, wszczęcia postępowania z urzędu czy też o odmowie wszczęcia postępowania, a także uczestniczenia w podejmowaniu czynności postępowania wyjaśniającego (zob. W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 24, Lex/el.). W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zarówno ostateczną decyzję w sprawie, jak i postanowienie z "(...)" grudnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy podpisała ta sama osoba tj. pracownik działający z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. N. jako Zastępca Dyrektora Biura Prawnego. Zatem objęte sądową kontrolą postanowienie z "(...)" grudnia 2020 r. i utrzymujące je w mocy postanowienie z "(...)" maja 2021 r., zostały wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie jest to jedyna wada kontrolowanych rozstrzygnięć. Pozostawiając na marginesie głównych rozważań kwestię czy rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego po wyczerpaniu przysługującego środka zaskarżania, polegać powinno na stwierdzeniu jego niedopuszczalności (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), czy – jak przyjął organ administracji – na odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jako istotne z puntu widzenia dalszego postępowania wskazać należy naruszenie przez organ art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis ten nakłada na organ obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest środkiem prawnym w wysokim stopniu sformalizowanym. Chociaż w art. 57 § 1 p.p.s.a. i art. 46 p.p.s.a. określone zostały wymagania, którym powinna odpowiadać skarga, to jednak nawet jej istotne braki, uniemożliwiające nadanie skardze dalszego biegu, mogą zostać usunięte w trybie do tego przewidzianym w art. 49 § 1-4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie treść pisma z 25 sierpnia 2020 r., nadanego przez stronę w placówce pocztowej 25 sierpnia 2020 r. tj. w terminie do wniesienia skargi na decyzję ostateczną z "(...)" sierpnia 2020 r. doręczoną stronie 14 sierpnia 2020 r., nie pozostawia wątpliwości, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji i zmierza do jej podważenia wskazując m.in. na błędy w dokonanych przez organ ustaleniach faktycznych. W zaistniałej sytuacji procesowej wystosowane przez organ do strony wezwanie do sprecyzowania żądania pod rygorem przyjęcia, że pismo stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie - wobec bezskuteczności wezwania - odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z "(...)" czerwca 2020 r., dokonane zostały z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis ten, jak wskazano, obliguje organ do przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Niewykonanie tego obowiązku stanowiło przeszkodę do skorzystania przez stronę z prawa do sądowej kontroli zgodności z prawem wydanej w jej sprawie ostatecznej decyzji. W dalszym postępowaniu organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko i przekaże do Sądu pismo skarżącego z 25 sierpnia 2020 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, celem umożliwienia Sądowi weryfikacji braków formalnych skargi i ewentualnego nadania jej dalszego biegu. W niniejszym postępowaniu ocenie podlegała zgodność z prawem postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, zatem ustosunkowanie się przez Sąd do argumentacji skargi kwestionującej zgodność z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej – na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.