VI SA/Wa 2323/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu w uchylnej części; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 39 lit. l ust.1 art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.), oraz Lp. 1.3 i Lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej jako skarżący), wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3500 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli pojazdu marki F. o nr rej. [...], przeprowadzonej [...] marca 2007 r. w C., stwierdzono wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oraz naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania na badania lekarskie. Kontrolowanym pojazdem, wyposażonym i oznakowanym jako taksówka kierował skarżący, który w trakcie kontroli okazał ważne orzeczenie psychologiczne oraz orzeczenie lekarskie, którego ważność upłynęła [...] grudnia 2006 r. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3500 zł. W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżący wnosił o umorzenie wymierzonej kary, powołując się na swoją trudną sytuację materialną. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwołując się do przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaszły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów tej ustawy. Bezspornym jest bowiem, że strona wykonywała w dniu kontroli przewozy taksówką pojazdem innym, niż wskazany w licencji udzielonej na pojazd o nr rej. [...], a mianowicie pojazdem o nr rej. [...]. Zwrócił uwagę, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Zmiana obszaru czy też pojazdu lub nawet podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką nie jest – zdaniem organu – zmianą danych o jakich mowa w art. 14 u.t.d., ale zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkrety obszar i pojazd. Powoduje to konieczność uzyskania nowego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Dlatego też organ uznał, że przedłożona przez skarżącego kserokopia decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2007 r., w której orzeczono co do zmiany treści okazanej podczas kontroli decyzji, nie ma wpływu na zasadność stwierdzonego naruszenia. Zaniechanie wystąpienia o nowe uprawnienie pociąga za sobą obowiązek służb kontrolnych nałożenia kary za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jednocześnie organ uznał, że wobec braku w dacie kontroli ważnego orzeczenia lekarskiego, zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł sankcjonującej wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego akcentując, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy trudno przyjąć, że nie posiadał licencji. Nie dokonał jedynie jej zmiany, co jednakże nastąpiło po kontroli, powodując konwalidację stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Badając skargę w tym zakresie Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na częściowe uwzględnienie, w zakresie kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych nałożonej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W pozostałym zakresie, a więc w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie – skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w tej części nie narusza prawa. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący podczas kontroli nie okazał ważnego orzeczenia lekarskiego. To, którym legitymował się skarżący, utraciło bowiem moc [...] grudnia 2006 r. Stosownie do przepisu art. 39j u.t.d. kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Wymagania te stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewóz drogowy (art. 39m u.t.d.). W tych, nie kwestionowanych przez skarżącego okolicznościach faktycznych, zasadnym było nałożenie wskazanej powyżej kary pieniężnej. Pokontrolne usunięcie stwierdzonego naruszenia nie dawało, jak zasadnie przyjął organ, podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, albowiem istotny jest stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli i późniejsze uzyskanie stosownego orzeczenia lekarskiego nie mogło wpłynąć na zmianę kwalifikacji stwierdzonego wcześniej naruszenia. W konsekwencji uznać należy, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż zachodzi podstawa do nałożenia kary pieniężnej ustalonej w Lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Mając na względzie powyższe Sąd w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jeżeli chodzi natomiast o kwestie związane z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, Sąd nie podzielił stanowiska organu, uznając, że skarżący nie naruszył przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d., albowiem w dniu kontroli posiadał ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (także rzeczy) jest działalnością wymagającą, zgodnie z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) - dalej u.s.d.g., uzyskania licencji. Szczegółowe zasady na jakich wykonywana jest ta działalność oraz wymogi jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby mógł realizować zarobkowy przewóz osób, określają przepisy ustawy o transporcie drogowym. Ogólną regułę w zakresie obowiązku uzyskania licencji na działalność w zakresie podjęcia i wykonywania transportu drogowego stwarza art. 5 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie takiego transportu. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 i 2 u.t.d. określa warunki jakie musi spełnić przedsiębiorca, aby można mu było udzielić licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie licencji, tak jak odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie, następuje w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zainteresowanego (art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 u.t.d.), a dane, które wypełniają treść tego rozstrzygnięcia określone zostały w art. 11 ust. 1 u.t.d. Wśród elementów kształtujących, zgodnie z tym przepisem, treść uprawnienia licencyjnego, znajdują się numer ewidencyjny licencji, data jej udzielenia, wskazanie przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu, zakres transportu drogowego, oznaczenie obszaru przewozów i czas na jaki udzielona została licencja. Mimo, że brak jest w omawianym przepisie wskazania jako koniecznych danych określonego pojazdu, na który udzielona zostaje licencja, to w świetle brzmienia art. 6 ust. 4 u.t.d. należy rozumieć, iż dane istotne dla identyfikacji pojazdu, którym wykonywany będzie przewóz osób taksówką, należą do istotnych elementów licencji. Poza tym przepis art. 11 ust. 1 u.t.d. wymienia dane określone w licencji w sposób niewyczerpujący, na co wskazuje użyty termin "w szczególności". W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. W dacie kontroli skarżący, posiadający licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w której wskazano, poza danymi skarżącego jako przedsiębiorcy, dane pojazdu [...] z określonym numerem podwozia, oczekiwał na postoju taksówek na klienta pojazdem o innym, niż w licencji, numerze rejestracyjnym [...] z numerem bocznym [...]. Powyższy fakt został przez organ zakwalifikowany jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez licencji. W ocenie Sądu ocena taka jest wadliwa. Niewątpliwie skarżący w dacie kontroli nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany aktualnie pojazd o nr rejestracyjnym [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Powyższe nie oznacza jednak, że skarżący skutkiem zmiany na inny pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji - jak przyjęły organy rozstrzygające - skoro skarżący legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] kwietnia 2004 r. z terminem ważności do [...] kwietnia 2034 r. (czyli na 30 lat). Obowiązkiem adresata licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zgłaszanie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później, niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Do danych takich należą rodzaj i liczba pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 1 pkt 4 u.t.d.), a także ich wykaz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). Analiza przywołanych przepisów wskazuje, że niezależnie od tego jak pojazd zostanie zidentyfikowany w licencji - czy to przez podanie rodzaju samochodu z przypisaniem numeru rejestracyjnego i numeru podwozia, czy to bez wskazania marki pojazdu, jego zmiana w trakcie wykonywania transportowej działalności licencjonowanej, której pojazd służy, podlega obowiązkowi zgłoszenia organowi udzielającemu licencji. Uchybienie temu obowiązkowi naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność wynikającą z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., nie jest jednak dopuszczalne utożsamianie stanu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d. i wykonywania działalności licencjonowanej niezgodnie z warunkami określonymi w licencji ze stanem wykonywania tej działalności bez licencji, skutkującej nałożeniem sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej (jak stanowi przepis Lp. 1.3. załącznika do ustawy, za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji). Jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nieodnotowanie w licencji, w drodze zmiany decyzji, danych pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności transportowej, nie mogło oznaczać wykonywania tej działalności bez licencji, gdyż brak taki nie może wpłynąć na fakt istnienia licencji udzielonej określonemu przedsiębiorcy przez właściwy organ do 2034 r. Nieprawidłowe jest stanowisko organu, że zgłoszenie zmiany pojazdu, którym wykonywana jest przez konkretną osobę działalność w zakresie transportu taksówkowego, skutkować winno wydaniem nowej licencji, bowiem, jak już to zostało wyżej zasygnalizowane, ujawniony w licencji pojazd, stanowi jeden z elementów treściowych licencji, a jego zmiana skutkować musi, po stosownym zgłoszeniu, zmianą licencji. Potwierdza to dołączona w toku postępowania administracyjnego decyzja z [...] kwietnia 2007 r. i licencja nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. Udzielona przewoźnikowi taksówkowemu licencja, niezależnie od wadliwości działania adresata licencji, w zakresie informowania organu licencyjnego o zmianach w danych dotyczących licencji, funkcjonuje nadal w obrocie prawnym (z żadnego przepisu nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego eliminowana), tyle tylko, że na skutek zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji. Dokument ten, niezależnie od tego, że nie został zaktualizowany, stanowił prawomocną i ważną decyzję wydaną osobie, która tą decyzją się posłużyła. Dotyczy to również sytuacji, gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem, niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem, lecz jak była o tym wyżej mowa, samo naruszenie warunków licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji (tu niewystąpienie do daty kontroli z wnioskiem o zmianę treści), ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna. Do powyższych wniosków uprawniają wyniki analizy wyżej powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należało rozpatrywać. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym, że zidentyfikowanie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, a wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 u.t.d. nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę - przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką - na co udzielono mu licencji, czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie, jak przyjął organ, o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z Lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowało karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Zdaniem Sądu, zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d., a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu). Zwrócił na to uwagę NSA, który w wyroku z 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 13/08, podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptowany jest pogląd, iż wszelkie zastrzeżenia co do poprawnego korzystania przez posiadacza z licencji powinny być oceniane i rozpatrywane z punktu widzenia art. 15 u.t.d. Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie ww. przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., który niezgłoszenie danych z art. 8 u.t.d., w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 u.t.d., obwarował sankcją cofnięcia licencji. W szczególności przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska organów, sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną - stosownie do okoliczności - licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako wykonywania tego transportu bez licencji. Przyjęcie tego poglądu prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje (organ nałożył w sprawie karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji), jest to przepis w tym zakresie bezprzedmiotowy, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie - nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie). Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy - przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko, że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (tu używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z Lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdyż w myśl powyższych wywodów, tej sankcji nie można odnieść do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego. Przede wszystkim stosownie do art. 87 ust. 4 u.t.d. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję posiadał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Reasumując, brak aktualizacji danych zawartych w licencji, dotyczących nowego pojazdu samochodowego, którym dysponuje w momencie kontroli przedsiębiorca, nie oznacza braku licencji, a niedopełnienie przez skarżącego obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi wniosku o zmianę treści licencji nie stanowi podstawy wymierzania kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak licencji, a nie wadliwość w postaci braku aktualizacji danych zawartych w licencji. Pogląd taki został przyjęty i utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2010/06, wyrok z 12 grudnia 2006 r.: sygn. akt I OSK 172/06, wyrok z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 27/08, wyrok z 11 kwietnia 2008 r, sygn .akt II GSK 30/08, wyrok z 9 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 98/08.). W tej sytuacji uznać należy, iż organy obu instancji, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, dopuściły się istotnego naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust.1 i 4 u.t.d. w zw. z Lp. 1.3. załącznika do tej ustawy. Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.