VI SA/Wa 2354/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego – P. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "T." (dalej: skarżący). Do wydania ww. decyzji doszło w następujących okolicznościach. W dniu [...] maja 2012 r. w W., na terenie P., funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę samochodu marki M. o nr rej. [...], którym kierował [...] P. D. Ustalono, że przedmiotowym pojazdem wykonywany był transport drogowy osób. Przebieg kontroli oraz jej wyniki zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Podczas kontroli ustalono, że kierujący przewoził zarobkowo pasażera. Oświadczył on, iż kurs rozpoczął się na ul. B. w W. a zakończył się na terenie P. W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Dla celów dowodowych sporządzono dokumentację fotograficzną pojazdu oraz okazanych przez kierowcę dokumentów. Następnie pismem z dnia [..].05.2012 r. nr [...] Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji w W. przekazał do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R. protokół kontroli nr [...] celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Stosownie do przepisów art. 93 ust. 4 oraz ust. 5 ww. ustawy o transporcie drogowym, funkcjonariusz Policji, który ujawni naruszenie, za które ustawa przewiduje karę pieniężną, przekazuje dokumenty z przeprowadzonej kontroli właściwemu ze względu na miejsce kontroli wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego. Postępowanie administracyjne prowadzi i decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej wydaje wojewódzki inspektor transportu drogowego. W sprawie wszczęto postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) Stronie umożliwiono wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie. Pismem o sygnaturze [...] z dnia [...].05.2012 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wysłano także zapytanie do Urzędu Miasta W. Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń, czy Strona posiadała lub posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego osób lub licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jak również, czy kontrolowany pojazd został zgłoszony do udzielonej licencji. Na podstawie informacji zwrotnej ustalono, że Prezydent W. nie udzielił przedsiębiorcy P. D. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zapytanie, czy ww. przedsiębiorca posiada bądź posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką wysłano również do Urzędu Miasta i Gminy w R. Ustalono, że przedsiębiorca posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką ważną na dzień kontroli uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie gminy R. W dniu [...].06.2012 r. do siedziby organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym zanegował prawidłowość wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż transport drogowy odbywał się zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Organ stwierdził, iż stosownie do treści art. 6 ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się na określony pojazd i obszar: gminy, gmin sąsiadujących - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto stołeczne Warszawę. Nadto wskazał, iż z oświadczenia pasażera wynika, iż początek kursu miał miejsce na ul. B. w W. a zakończył się na terenie P. w W.. Kurs zamówiono telefonicznie dzwoniąc na numer G. W tym stanie faktycznym organ doszedł do przekonania, że transport drogowy wykonywano poza obszarem oznaczonym w licencji. Co do argumentu strony dotyczącego nieprawidłowego wszczęcia postępowania podkreślił, iż w dniu [...].06.2012 r. doręczono stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z protokołem kontroli. Tym samym, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że strona w dniu kontroli drogowej wykonywała transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji nr [...]. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony zarzucił wadliwe zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania poprzez niedopuszczalne odesłanie do opisu przedmiotu postępowania zawartego w protokole zatrzymania i kontroli w sytuacji, gdy do zawiadomienia dołączono protokół kontroli nie będący protokołem "kontroli i zatrzymania". Skarżący twierdzi, że przedmiot postępowania winien wynikać z treści zawiadomienia, a nie odesłania do innego dokumentu. W jego ocenie, w sprawie naruszono zasadę prawa do obrony, w związku z czym decyzja organu I instancji winna zostać uchylona. Skarżący powołuje się na wyjątki określone w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym twierdząc, że w chwili kontroli kierowca wykonywał przewóz pasażera z poza obszaru określonego w licencji, w warunkach określonych w tym przepisie. Nadto twierdzi, że zamówienie przez klienta drogą telefoniczną przewozu, nie może mieć wpływu dla rozstrzygnięcie sprawy, bowiem art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie wymaga, aby złożenie zamówienia miało następować wprost i bezpośrednio u kierowcy. Ponadto skarżący wnosi o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność, że w celu realizacji kursu kierowca udał się do W. z obszaru wskazanego w licencji. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji zawartej w odwołaniu, podnosząc, co następuje. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Zgodnie z art. 6 ust. 4 ww. ustawy licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Stosownie do treści art. 6 ust. 5 ustawy dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy, podmiot, który wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest treść lp. 1.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy, który karą pieniężną w wysokości 8000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ odwoławczy zważył, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W toku kontroli strona wykonywała transport drogowy taksówką na terenie W. Kierowca został zatrzymany na terenie P. Do kontroli okazał m.in. paragon fiskalny za wykonany kurs, na którym widnieje przypisany stronie nr NIP, co potwierdza, że przewozy kierowca realizował na własną rzecz i we własnym imieniu. Do kontroli kierowca okazał licencję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie Gminy R. Kierowca nie okazał licencji, która uprawniałaby go do świadczenia usługi transportu drogowego taksówką na terenie W. Jednocześnie z pism z Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że strona w chwili kontroli nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielonej przez Prezydenta W. Organ przytoczył przepis art. 5 ust. 1 utd, który przewiduje, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, a zatem stwierdzenie wykonywania takiej działalności bez przewidzianego ustawą uprawnienia sankcjonowane jest na podstawie art. 92a ust. 1 utd i lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy karą pieniężną w wysokości 8.000,00 zł. Organ stwierdził, że strona świadczyła usługę transportu drogowego taksówką na obszarze W. Jak wynika z protokołu kontroli, kierowca rozpoczął kurs na ul. B. w W. i zakończył go na terenie P. w W. Powyższe potwierdzone zostało przez pasażerkę pojazdu, [...] A. L., co zostało następnie utrwalone w sporządzonej przez funkcjonariusza notatce służbowej. Bezspornym jest, że strona nie dysponowała licencją uprawniającą ją do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie W., co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma charakter podmiotowo-przedmiotowy tj. wydawana jest określonemu przedsiębiorcy spełniającemu warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o transporcie drogowym, a także wydawana jest na określony pojazd i obszar. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest powiązana ze ściśle określonym w niej obszarem, a co za tym idzie, przedsiębiorca dysponujący licencją taksówkową nie może poza szczególnymi okolicznościami wskazanymi w art. 6 ust 5 ustawy o transporcie drogowym wykonywać przewozów taksówkowych poza obszarem wskazanym w licencji. Wykonywanie zatem transportu drogowego na innym niż określonym w licencji obszarze, za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 6 ust 5 ustawy o transporcie drogowym narusza określone w ustawie warunki i jest równoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego bez licencji. Wykonywanie transportu drogowego bez licencji obejmuje sytuacje, w których licencja na wykonywanie tego transportu nie była udzielona, wygasła lub została cofnięta, a także gdy transport drogowy taksówką wykonywany jest poza obszarem wymienionym w jej treści. We wszystkich tych stanach faktycznych załącznik do ustawy o transporcie drogowym przewiduje karę w tej samej wysokości, (por. wyrok WSA z dnia 10 września 2012 r, sygn. akt VI SA/Wa 957/12). Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w odwołaniu dotyczącego naruszenia przez organ art. 6 ust. 5 utd., należy mieć na uwadze treść tego przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W świetle art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną tj. gmina, gminy sąsiadujące czy M. St. Warszawę. W drodze wyjątku dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, stosownie do art. 6 ust. 5 ww. ustawy. Z brzmienia tego artykułu wynika jednak, że powyższe może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Z analizowanego przepisu, należy więc wyprowadzić wniosek, że przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym odnosi się jedynie do możliwości wykonywania usługi przewozowej, ale z zachowaniem wymogów pierwszej części zdania wskazującego na "wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar". Tak więc z treści art. 6 ust. 5 wynika, że usługa przewozu powinna być realizowana na obszarach dwóch miejscowości, a nie wyłącznie na obszarze, na którym strona nie legitymuje się stosownym uprawnieniem. Taka interpretacja wynika z istoty uprawnienia na wykonywanie usług taksówkowych, które można wykonywać jedynie na obszarze, na który została udzielona. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II GSK 1046/09 zamiarem ustawodawcy, który by uzyskać licencję nakazał m.in. wykazanie się niezbędnym doświadczeniem w świadczeniu usług transportu drogowego taksówką, poprzez 5 letnią praktykę, było zagwarantowanie wysokiej jakości usług świadczonych przez te osoby, uzyskiwane przez ich odpowiednie przygotowanie. To odpowiednie przygotowanie z kolei ma gwarantować praktyka odbyta w określonym czasie na obszarze gminy, w której zainteresowany ubiega się o licencję i której topografię w tym czasie poznaje. Innymi słowy w świetle wykładni celowościowej nie można uznać, że osoba posiadająca 5-letnią praktykę na terenie innej gminy aniżeli tej, w której ubiega się o licencję, zna topografię miejsca prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej i tym samym będzie gwarantowała wysoką jakość świadczonych usług. Podkreślić należy, że warunkowo dopuszcza się wykonywanie przewozu poza obszar określony w licencji, jedynie gdy wykonywany jest on w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Należy zatem stwierdzić, iż niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Organ stoi na stanowisku, że każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Organ odwoławczy wskazał, że licencja na transport drogowy taksówką została udzielona stronie na obszar Gminy R. Poza ww. obszar strona mogła w drodze wyjątku wykonać jedynie przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu będzie obszar Gminy R. Strona zatem będąc na obszarze wskazanym w licencji i przyjmując w tej miejscowości zlecenie wykonania usługi przewozu, mogła wyruszyć z pasażerem z obszaru Gminy R. do W., bądź też powrócić bezpośrednio na obszar Gminy R. z innym pasażerem lub bez niego. Niedopuszczalne jest wykonywanie przewozu osób poza obszarem objętym licencją. W niniejszej sprawie strona podejmując pasażera na ul. B. w W. i przewożąc go na teren P. wykonywała na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W., poruszając się z jednego do drugiego punktu znajdujących się na obszarze niewskazanym w licencji. Stanowisko strony, iż może ona przewozić pasażerów poza obszarem wskazanym w licencji jest nieuprawnione. Interpretacja art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, którą przedstawia strona jest niesłuszna i nie do zaakceptowania, gdyż stanowiłaby odejście od uprawnienia udzielonego przewoźnikowi na określony obszar, będący miejscem, w którym stale realizuje obowiązki przewoźnika. Wyjątki opisane w art. 6 ust. 5 ww. ustawy mają charakter incydentalny i wymagają spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 września 2009 r., sygn. III SA/Gd 319/09 przyznał sam, że analizując treść art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca nie wyklucza, by w pewnych sytuacjach osoba posiadająca licencję na określony obszar, wykonywała usługi przewozowe poza jego granicami. Za niezasadny organ uznał również zawarty w odwołaniu argument dotyczący wadliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na braki zawarte w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Wskazał, że przepisy prawa nie przewidują żadnych szczególnych warunków, którym musi odpowiadać zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Elementy zawarte w zawiadomieniu wynikają jedynie z funkcji, jaką pełni to pismo w postępowaniu. Niewątpliwie zawiadomienie jest czynnością procesową stanowiącą konsekwencję wyrażonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jedynym jego celem jest więc poinformowanie strony o wszczęciu postępowania w celu umożliwienia jej podjęcia określonych czynności skierowanych na obronę jej praw. Zawiadomienie z dnia [...] maja 2012 r. o wszczęciu postępowania pełni swoją funkcję, bowiem informuje stronę o toczącym się postępowaniu wskazując precyzyjnie przedmiot tego postępowania (tj. wyniki kontroli z dnia [...] maja 2012 r. zawarte w protokole nr [...]), a także pouczając o przysługującym stronie prawie do czynnego udziału w postępowaniu i prawie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów. Ponadto wraz z zawiadomieniem przesłana została stronie kopia protokołu kontroli, po to aby strona nie miała żadnych wątpliwości, które zdarzenie jest przyczyną wszczęcia postępowania. organ podkreślił, iż odesłanie w zawiadomieniu do protokołu kontroli nie stanowi o jego wadliwości. Przesłany protokół kontroli nie zastępuje zawiadomienia, ale je uzupełnia stanowiąc dokument, który najpełniej odzwierciedla stan faktyczny zaistniały w czasie kontroli. Odnosząc się natomiast do wniosku o przesłuchanie strony organ wyjaśnił, że strona w chwili kontroli skorzystała z prawa odmowy zeznań. Na obecnym etapie postępowania organ nie widzi potrzeby przeprowadzania tego dowodu z uwagi na to, że wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały już wyjaśnione. Okoliczność, gdzie znajdował się kierowca w chwili, kiedy klient składał zamówienie, nie ma natomiast znaczenia w sprawie, w związku z czym zbędne jest przeprowadzanie dowodu w tym zakresie. Organ zgodził się równocześnie ze skarżącym, że okoliczność, w jaki sposób klient zamówił taksówkę - osobiście, czy przez telefon - nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Zamówienie telefonicznie przewozu nie wyklucza przyjęcia, że przewóz mógł być wykonywany w warunkach określonych w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. We wskazanym przepisie mowa bowiem o "złożeniu zamówienia przez klienta z innego obszaru". Takie zamówienie niewątpliwie może być dokonane bezpośrednio u danego przewoźnika np. poprzez zatrzymanie go na ulicy, ale także za pośrednictwem innego przedsiębiorcy zajmującego się przyjmowaniem zleceń dla danego przewoźnika. Innymi słowy złożenie zamówienia przewozu za pośrednictwem przedsiębiorcy obsługującego centralę radiową, nie wyklucza przyjęcia, że przewoźnik, który następnie takie zlecenie odbiera, wykonuje usługę przewozu taksówką w warunkach określonych w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Organ wyraził pogląd, iż w niniejszej sprawie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie mógł zostać zastosowany, ale nie z tego względu, że pasażerka zamówiła przejazd telefonicznie, ale dlatego, że świadczona przez kierowcę usługa przewozu w całości wykonywana była na obszarze niewskazanym w licencji. Jednocześnie organ stwierdził, iż w odniesieniu do skarżącego brak jest możliwości zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.  Organ zaznaczył, iż zgodnie art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencji udziela się na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną, tj. gminę, gminy sąsiadujące czy miasto stołeczne Warszawa. W drodze wyjątku dopuszcza się możliwość wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru, o czym stanowi art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż powyższe może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji w której przewóz wykonywany jest w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru, w związku z czym w/w regulacji nie można interpretować w taki sposób jak uczynił to skarżący w złożonej skardze. W przedmiotowej sprawie regulacja zawarta w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może mieć zastosowania, bowiem skarżący świadczył usługi przewozowe poza obszarem określonym w posiadanej licencji i nie wykonywał przy tym przewozu drogowego w drodze powrotnej do W., jak również klient z innego obszaru nie złożył zamówienia na taksówkę z W. do W. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż wyjątki opisane w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mają charakter incydentalny i wymagają spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wskazanych powyżej, które nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy ponownie zwrócił uwagę, iż miejsce, w którym przewoźnik rozpoczyna przewóz ma znaczenie z punktu widzenia realizacji udzielonego mu uprawnienia. W związku z tym, w sytuacji, gdy przewóz drogowy taksówką wykonywany jest sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 250/09 organ odwoławczy wskazał, że "pojęcie wymagana licencja obejmuje zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Niezgodność jednego z tych elementów z wykonywanym transportem drogowym taksówką stanowi naruszenie obowiązku posiadania wymaganej licencji". Podsumowując swoje rozważania organ stwierdził, że nie można uznać za zasadną argumentację skarżącego, iż wykonywał on usługę przewozu zgodnie z obowiązującym prawem, ponieważ skarżący będąc w W., podjął się wykonywania usługi przewozu osób na terenie tego miasta, co do którego nie miał uprawnień, wykonywał on bowiem przewóz z ulicy B. na lotniska. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie skarżący był pouczony o przysługujących prawach. Tym samym organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a tym bardziej nie naruszyły fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy wyjaśnia, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ponadto organ odwoławczy podkreśla, iż organy administracji przy ustalaniu prawdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie są skrępowane żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych dowodów. Na powyższą decyzję pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - nierozpatrzenie podniesionej okoliczności, nie zawiadomienie strony prawidłowo o wszczęciu postępowania; - prowadzenie postępowania bez wskazania, które to przepisy strona miała naruszyć, - niewyjaśnienie jakie znaczenie - z punktu widzenia materialno- prawnego ma podkreślone w uzasadnieniu decyzji twierdzenie, że kurs zamówiono telefonicznie na numer G.; - nierozpatrzenie znaczenia faktu, że pasażer złożył zamówienie na kurs z innego obszaru, niż określony w licencji, w sytuacji gdy na skutek takiego zamówienia strona mogła wykonywać kurs zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym; - całkowite pominięcie konieczności przeprowadzenia ustalenia, że strona przyjmując kurs znajdowała się w obszarze określonym w licencji; - naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez wymierzenie strome kary za wykonywanie przewozu bez licencji, podczas gdy przewóz strona wykonywała w zgodzie z tym przepisem, mianowicie kurs został wykonywany na skutek zamówienia go przez pasażera z innego obszaru niż określony w udzielonej stronie licencji; - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez dokonanie wybiorcze ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary przy zaniechaniu sprawdzenia, czy doszło do sytuacji, w której strona wykonywała przewóz "poza obszarem określonym w licencji" zgodnie z art. 6 ust. 5 utd; zaniechanie przesłuchania strony, w sytuacji gdy art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy bezspornie dowodzi, iż skarżący nie legitymował się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, obejmującą obszar miasta W., natomiast posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką obejmującą gminę R., do której zgłoszony był pojazd samochodowy o nr rej. [...]. Skarżący, został zatrzymany do kontroli drogowej w dniu [...] maja 2012 r. w W., na parkingu przy p. i na terenie tego właśnie miasta wykonywał przewóz. Kierowca skontrolowanego pojazdu przewoził pasażerkę z dzieckiem, kurs rozpoczął w W. na ulicy B. a do P. Powyższe zostało również potwierdzone przez skontrolowanego kierowcę. W związku z tym, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie ewidentnie doszło do popełnienia naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, gdyż skarżący wykonywał transport drogowy taksówką, na terenie miasta W., nie posiadając w tym zakresie licencji na wykonywanie takiego transportu, obejmującej obszar miasta W. Powyższe zostało potwierdzone w protokole kontroli ź dnia [...] maja 2012 roku nr [...]. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji, wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bezsporne w niej jest, że skarżący w dniu kontroli realizował przewóz drogowy taksówką w granicach obszaru w., podczas gdy legitymował się licencją na obszar gminy R. Sporna jest natomiast kwestia, czy realizowany przewóz miał charakter wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozu poza obszarem przewidzianym w licencji w sytuacjach wymienionych w tym przepisie. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zdaniem Sądu z treści wskazanego przepisu wynika, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć na obszarze objętym licencją. Innymi słowy w ramach posiadanej licencji brak jest podstaw do wykonywania przewozów pasażerów poza obszarem objętym licencją, w sytuacji gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem. Zasadnie zatem organy transportu drogowego przyjęły, że w przypadku skarżącego nie zaistniał opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d. wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na określonym w licencji obszarze. Skoro bowiem licencja na transport drogowy taksówką została udzielona skarżącemu na obszar gminy, to co do zasady mógł on wykonywać przewozy osób taksówką na terenie tej gminy R., a w drodze wyjątku poza tym obszarem jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar gminy R. Innymi słowy będąc na terenie gminy L. i przyjmując na tym obszarze zlecenie wykonania usługi przewozu, mógł wyruszyć z pasażerem z gminy R. do W., bądź też powrócić z W. bezpośrednio na obszar gminy R. z innym pasażerem lub bez niego. Sąd nie podziela przy tym argumentów podnoszonych przez skarżącego, albowiem w świetle przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. bez znaczenia jest okoliczność, że otrzymane przez skarżącego przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji. Z niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych wynika bowiem, że sporny przewóz skarżący realizował w całości w W. - obszarze nie objętym licencją, podczas gdy przewóz taki byłby możliwy, gdyby choć jeden z jego etapów (początek lub koniec) odbywał się na obszarze zgodnym z posiadaną licencją. Skarżący wykonywał zatem niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. W myśl art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie, a suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. stanowiący jego integralną część. Zgodnie z Lp. 1.1. wskazanego załącznika wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji podlega karze pieniężnej w wysokości 8 000 zł. Z konstrukcji wskazanych przepisów wynika, że decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia naruszania obowiązków lub warunków przewozu drogowego - po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej. Realizując zatem ten obowiązek, organy administracji drogowej słusznie nałożyły na skarżącego karę administracyjną w wysokości określonej w odnośnych przepisach prawa. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.