VI SA/Wa 2394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 § 1, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. udzielającą koncesji P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P. – K." i "O.", położonym na terenie miast i gmin: M. G. i K. w województwie [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Omawiany przepis nie wymaga dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania skutecznego doręczenia decyzji. O wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie udzielenia koncesji nr [...] na rzecz P. Sp. z o.o., strony dowiedziały się poprzez jej doręczenie w okresie 1-6 czerwca 2011 r. a zatem miały możliwość zaznajomienia się z treścią decyzji, co też zostało przez strony potwierdzone zarówno we wniosku o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2012 r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na skuteczne doręczenie decyzji koncesyjnej dla zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia jest fakt, iż wnioskodawcy, w swoim mniemaniu, dowiedzieli się o fakcie bycia stroną postępowań opiniujących koncesję w trakcie uzyskania porady prawnej. Wobec powyższego, w ocenie organu, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegł, dla podstawy wskazanej przez wnioskodawców, od daty doręczenia decyzji i nie został zachowany. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] Minister wskazał, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wymieniony przepis określa obowiązki organu administracyjnego właściwego w sprawie wznowienia postępowania, dotyczące możliwości wstrzymania wykonalności decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie wznowieniowe. Skoro zatem organ odmówił wznowienia postępowania to nie mógł oceniać przesłanek prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Minister stwierdził także, iż jak wynika z akt sprawy postanowienie wraz z odpisami dla 27 wnioskodawców zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi stron w dniu 17 lipca 2012 r. i wyjaśnił, że czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Również wniosek o zawieszenie postępowania wznowieniowego byłby zasadny dopiero po wznowieniu postępowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. D., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym, wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie udzielenia koncesji P. Spółka z o. o. z siedzibą w K. na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie " P. –K. i O. ", położonym na terenie miast i gmin M.G. i K. w województwie [...], której wykonanie doprowadzi do nieodwracalnych i trudnych do odwrócenia następstw budowy kopalni na terenach o wysokiej kulturze rolniczej i wysokiej dochodowości gospodarstw rolnych oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 148 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 106 § 2, § 4 i § 5 oraz art. 10 kpa, art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ nie wiedział, że jest stroną postępowania opiniującego, dowiedział się dopiero korzystając z porady prawnej w marcu 2012 r. i w tym samym miesiącu niezwłocznie wniósł podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 4 kpa. Burmistrzowie i Minister nie zawiadomili o postępowaniu opiniującym i nie doręczyli nigdy tego postanowienia. Organ nie przeprowadzając postępowania dowodowego wyciągnął wniosek z samych akt. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty wskazując m.in., iż sprawa dotyczy interesu publicznego, gdyż kopalnia szkodami sięga kilkudziesięciu kilometrów. Po wydaniu postanowień Burmistrzów, pozbawiono społeczność lokalną wpływu na przyszłość rejonu. Skarżący podkreślił, iż nie ze swej winy nie brał udziału w postępowaniu opiniującym wydanie koncesji, gdyż nie wiedział, że jest stroną postępowania opiniującego. Organ koncesyjny i Burmistrzowie sprawę postępowania opiniującego załatwiły między sobą tylko z udziałem P. z o.o. Zdaniem skarżącego organy nie mogą prowadzić postępowania administracyjnego pomiędzy sobą z całkowitym pominięciu stron, których własności to postępowanie dotyczy. Nie wiadomo jak ustalono listę 280 stron, gdy rejon gdzie bezpośrednio ma być kopalnia liczy kilkadziesiąt tysięcy właścicieli nieruchomości. Nie do przyjęcia jest twierdzenie Ministra Środowiska, że skarżący dowiedział się o wydanych postanowieniach Burmistrzów z decyzji Ministra Środowiska w dniu [...] maja 2011 r. albowiem zaznajomienie się z treścią decyzji nie jest równoznaczne z wiedzą, że jest się stroną postępowania opiniującego. Skarżący uważa, iż zachował termin do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 kpa, ponieważ w marcu 2012 r. dowiedział się, korzystając z porady prawnej, że jest stroną postępowania opiniującego. Do tej daty nie wiedział, że powinien być stroną postępowania opiniującego, bo Minister Środowiska i Burmistrzowie naruszyli art. 106 kpa nie zawiadamiając żadnej ze stron. Opinia potrzebna do koncesji dla P. spółka z o.o. po prostu została załatwiona pomiędzy organami- Ministrem Środowiska a Burmistrzami K. i M.G. przy udziale i zawiadomieniu oraz doręczeniu tylko i wyłącznie P. spółka z o.o. Podanie o wznowienie postępowania do Ministra Środowiska skarżący wniósł w ciągu miesiąca od dowiedzeniu się, że jest stroną postępowania tj. w miesiącu marcu 2012 r. Wniósł także, w tym samym czasie, podanie o stwierdzenie nieważności postanowień Burmistrzów wydanych z rażącym naruszeniem prawa, na których oparta jest koncesja na rzecz P. spółka z o.o. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. o stwierdzenie nieważności wymienionych postanowień jest w toku, ale Minister Środowiska nie zawiesił postępowania do czasu zakończenia postępowania co ma istotne znaczenie w sprawie. Nadto Burmistrzowie, jako organy, nie uwzględnili przy wydawaniu pozytywnych postanowień protestów mieszkańców, czym naruszyli art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) który stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Mieszkańcy sami konsultowali się między sobą, sporządzili listę protestujących, zanieśli ją do Burmistrza nie wiedząc, że Minister Środowiska zwrócił się do Burmistrzów o opinie i że są stronami postępowania opiniującego. Mieszkańcy- strony postępowania nie wiedziały nic o tym pozytywnych opiniach Burmistrzów, po prostu nikt ich nie zawiadomił i nie doręczył ani Minister Środowiska ani Burmistrzowie. W ocenie skarżącego błędne jest twierdzenie Ministra Środowiska, że strony wiedziały, że są stronami postępowania opiniującego, ponieważ w decyzji udzielającej koncesje była tylko wzmianka, że Burmistrzowie wydali pozytywne postanowienia, ale nie było mowy o tym, że skarżący jest stroną postępowania opiniującego. Organ wydający-Minister Środowiska pomimo, że w uzasadnieniu decyzji pisze o art. 10 kpa to go naruszył, nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania w sprawie poprzez nie zawiadomienie stron o zwróceniu się do Burmistrzów K. i M.G. o wydanie opinii. Burmistrzowie K. i M.G. nie zapewnili także czynnego udziału stronom przy wydaniu pozytywnych postanowień, poprzez nie zawiadomienie i nie doręczenie postanowień i tym samym pozbawienie możliwości zaskarżenia ich do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący podkreślił, iż Minister Środowiska i Burmistrzowie K. oraz M.G. nie mogli wbrew woli stron - właścicieli gruntów prowadzić postępowania opiniującego bez ich udziału. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wyrażoną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Na wstępie podkreślić należy, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Dlatego przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w ustawie w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania organ wszczyna postępowanie wstępne, w którym bada wyłącznie, czy we wniosku o wznowienie powołano ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145 b k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Brak pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na przesłance braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Skarżący składając w dniu [...] marca 2012 r. podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. doręczoną w czerwcu 2011 r. uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie, liczonemu od dnia w którym powziął informację o decyzji. Fakt otrzymania wskazanej decyzji, jak słusznie zauważył organ wynika z już z treści wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2012 r. i nie jest kwestionowany przez skarżącego. Słusznie też wskazuje organ, że dla zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia jest fakt, iż wnioskodawcy, w swoim mniemaniu, dowiedzieli się o fakcie bycia stroną postępowań opiniujących koncesję w trakcie uzyskania porady prawnej. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegł dla wskazanej przez skarżącego podstawy prawnej - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i nie został zachowany. Prawidłowo zatem Minister Środowiska odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., skoro na etapie postępowania wstępnego stwierdził brak przesłanek pozytywnych umożliwiających wznowienie postępowania, w postaci niezachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt. II OSK 176/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, a w wyroku z dnia [...] maja 2010 r. o sygn. akt II OSK 773/09 NSA podkreślił, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze zauważyć należy, że w części sprowadzają się one do wymienienia przepisów procedury administracyjnej, które w toku postępowania przed Ministrem Środowiska, w ocenie skarżącego zostały naruszone. Sąd nie podziela tego stanowiska, albowiem jak już powyżej wykazano Minister Środowiska badając formalnoprawną dopuszczalność wznowienia postępowania i stwierdzając niedochowanie terminu do wniesienia podania określonego w art. 148 § 2 k.p.a., – słusznie odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zgodnie z normą wskazaną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem oceny jest postępowanie wznowieniowe, a nie jak chce tego strona postępowanie, którego wniosek o wznowienie dotyczy. Co do niedoręczenia wszystkim stronom postępowania zaskarżanego postanowienia, to Sąd podziela pogląd wynikający z przytoczonego przez organ orzecznictwa wskazującego, że "czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją " (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt. I OSK 1390/06 (ONSA WSA 2008, nr 6, poz. 91). Sąd uznaje również za prawidłowe stanowisko organu, że wniosek o zawieszenie postępowania wznowieniowego byłby zasadny dopiero po wznowieniu postępowania. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.