VI SA/Wa 2409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K.M. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie Gminy L. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej pkt 2 Załącznika do Uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części objętej pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miejskiej L. na rzecz skarżącej K.M. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.M. (dalej też jako skarżąca, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy L. Wskazała, iż w Załączniku do przedmiotowej uchwały, w pkt. 2 określono, że restauracje, kawiarnie, bary, pizzerie w zabudowie osiedlowej mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia od godz. 6:00 do godz. 22:00, podczas gdy zakłady gastronomiczne zlokalizowane wzdłuż ul. W. i K. mogą być otwarte od godz. 6:00 do godz.6:00 dnia następnego, czyli całodobowo. W związku z powyższym zarzuciła organowi naruszenie art. 2, oraz 20 i 22 Konstytucji RP, jak również naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Podkreśliła, iż prowadzi w L. przy ul. J. działalność gastronomiczną – "B.". Placówka ta od początku jej uruchomienia, czyli od czterech lat, ma charakter pracującej do ostatniego klienta. Skarżąca wskazała, że art. 20 konstytucji gwarantuje wolość prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym jej ograniczenie jest co prawda dopuszczalne w drodze ustawy, jednakże może to nastąpić tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Tymczasem Rada Miejska w L. wydając zaskarżoną uchwałę ograniczyła swobodę wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej. Podniosła, iż jej lokal może być czynny kilka godzin krócej niż placówki położone przy ul. W. i K. Skarżąca zaznaczyła, iż organ nie uzasadnił tak dokonanego rozróżnienia: z jednej strony na lokale znajdujące się przy ul. W. i K. (dla których przewidziano godziny pracy całodobowo), z drugiej strony na lokale znajdujące się przy innych ulicach (gdzie godziny pracy przewidziano jedynie do godz. 22:00). Rada Miejska w L. nie wykazała z jakich przyczyn nastąpiło to rozróżnienie i jakimi względami się kierowała. Na rozprawie skarżąca dodatkowo podniosła, że jej lokal jest położony około 150 m od ul. W. W jego pobliżu znajdują się jeszcze 3 lokale z tym, że uchwała ich nie dotyczy, bo położone są przy ul. W. Jej lokal położony jest wśród budynków wolnostojących, jednorodzinnych, mieszkalnych. Całe L. są w zasadzie zabudowane budową jednorodzinną. Dowiedziała się, że zaskarżona przez nią uchwała zapadła na posiedzeniu Rady Miejskiej, nie była jednak poprzedzona żadną konsultacją. Nie słyszała, by wcześniej ktokolwiek interweniował i był zainteresowany skróceniem godzin otwarcia jej lokalu - wręcz przeciwnie - mieszkańcy i klienci są tym faktem zbulwersowani, na dowód czego załączyła do skargi ich oświadczenia. Podnosiła, że wcześniej nie było żadnych ograniczeń. Zanim zaczęła prowadzić działalność gospodarczą uzyskała informacje w Urzędzie Miasta w Referacie Spraw Gospodarczych, że nie ma żadnych ograniczeń co do godzin otwarcia. Ustosunkowując się do twierdzeń strony organ podkreślił w piśmie z 6 października 2009 r., iż źródłowym materiałem do podjęcia uchwały były liczne skargi bezpośrednio sąsiadujących z lokalem prowadzonym przez skarżącą mieszkańców L. na działalność tego lokalu i związane z tym interwencje Straży Miejskiej i Policji. Skargi te stanowiły podstawę do podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi skarżąca wskazała na fakt, iż wszystkie skargi są skargami wyłącznie jednej rodziny, z którą jest w konflikcie. Wobec tego, że żadnych innych skarg mieszkańców nie było, a skargi składane przez jedną rodzinę, które są nieuzasadnione, stanowiły wyłączny powód podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały. Zarzuciła, że przedmiotowa uchwała nie miała na celu jakiejkolwiek korzyści służącej ogółowi i nie miała na uwadze respektowania żadnych wspólnych dla społeczności lokalnej wartości. Co więcej, zdaniem skarżącej, Rada Miejska uwzględniła tylko i wyłącznie skargi tej jednej rodziny P. i F., pomijając liczne notatki służbowe Strażników Miejskich i Policji w których nie potwierdzono zasadności skarg, czyli nie odnotowano, by klienci jej lokalu powodowali zakłócenia ciszy czy spokoju. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej też w skrócie jako p.p.s.a.) - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z [...] maja 2008 r. w sprawie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy L. wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) w związku z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. Nr 24, poz. 142 ze zmianami). Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie natomiast z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142, ze zm.) gmina określa dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Przepis ten nie określa jakimi zasadami i kryteriami winna kierować się gmina przy ustalaniu czasu otwierania i zamykania tego rodzaju placówek, co uzasadnia pogląd, że daje on gminie swobodę uregulowań prawnych w przedmiotowej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., II GSK 251/05, System orzecznictwa LEX Nr 215357). Nie oznacza to jednak, że podejmując uchwałę na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy gmina może działać dowolnie, bez odniesienia się do podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego. Z jednej strony powinna ona uwzględnić wszystkie okoliczności wynikające z warunków lokalnych, a z drugiej konstytucyjne gwarancje wolności działalności gospodarczej. Niewątpliwie bowiem uchwała podjęta w oparciu o przepis art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy ogranicza wolność gospodarczą przedsiębiorców, co zresztą stanowi jeden z głównych zarzutów skargi. Ocena trafności zarzutów skargi zależy natomiast od tego, czy ograniczenia te były dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. W art. 20 Konstytucji RP sformułowane zostały zasady społecznej gospodarki rynkowej, w tym zasada swobody działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności gospodarczej ma być swobodne, tzn. wolne od nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych. Jako zasada ustroju Rzeczypospolitej, wolność działalności gospodarczej stanowi wartość, której realizacja i poszanowanie jest obowiązkiem wszystkich władz publicznych (p. Komentarz do Konstytucji, pod redakcją naukową Leszka Garlickiego Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005 r., str.6 – 8). Z kolei art. 22 Konstytucji RP jest gwarantem tej wolności, w ramach której mieści się prowadzenie placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Takim ustawowym przepisem jest właśnie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, którego prawo stosowania przez gminę wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro więc pierwsza z ujętych w art. 22 Konstytucji przesłanek umożliwiających ingerencję przez organy publiczne w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej jest spełniona, kluczową kwestią, decydującą o ewentualnym naruszeniu przez Radę Miejską w L. omawianej zasady konstytucyjnej, jest istnienie ważnego interesu publicznego, przemawiającego za podjęciem zaskarżonej uchwały. Jak wyżej wskazano, co także podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN 54/02 (publ. LEX Nr 110625), przepis art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie zawiera wytycznych, którymi powinna kierować się rada gminy w podejmowaniu uchwały określającej dni i godziny otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Samodzielność gminy w zakresie określania czasu otwarcia placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie oznacza jednak dowolności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rada gminy jest obowiązana uwzględniać w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób prowadzących te zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności. Rada gminy jest zatem obowiązana do zidentyfikowania wchodzących w rachubę interesów i potrzeb wymienionych wyżej grup osób i wyważenia tych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa i proporcjonalności oraz reguły zdrowego rozsądku. W Komentarzu do Konstytucji, pod redakcją naukową L.G. (Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005 r., str. 15), podkreślono, iż oceniając przesłankę występowania ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji, kierować należy się w drodze analogii, wynikającą za art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności. Wyraża ona zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarga na uchwałę Rady Miejskiej w L. jest zasadna. W ocenie Sądu, organ w żaden sposób nie podjął działań mogących dać odpowiedź na pytanie o relację pomiędzy ograniczeniem w drodze uchwały godzin otwarcia placówek gastronomicznych, a ważnym interesem publicznym, który za takim rozwiązaniem miałby przemawiać. Organ przyznał wprost, że wydana została na skutek skarg, ale nie zbadał ich zasadności. Tym samym wydając zaskarżoną uchwałę organ oparł się w istocie na niepotwierdzonych skargach właścicieli jednej z posesji zarzucających cały szereg utrudnień w realizacji niezakłóconego korzystania z należącej do nich nieruchomości poprzez funkcjonowanie lokalu skarżącej w godzinach nocnych. Na dowód zasadności skarg powołał się na fakt licznych podejmowanych w lokalu skarżącej interwencji Straży Miejskiej w L., nie badając jakie były ustalenia tych interwencji. Nie wziął pod uwagę faktu, że na kilkadziesiąt skarg i interwencji, nawet jedyna notatka Straży Miejskiej nie została ostatecznie potwierdzona przez autorów tej interwencji. Ocenie organu umknęło zatem, iż sam fakt podejmowania interwencji lub kontroli lokalu skarżącej nie może przesądzać o naruszaniu norm współżycia społecznego wskutek jego funkcjonowania. Miarodajnym dla takiej oceny jest dopiero wynik kontroli lub interwencji opisany w sporządzonej przez funkcjonariusza notatce służbowej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że co prawda podejmowano w lokalu skarżącej szereg interwencji, zarzuty interweniujących nie znalazły jednakże potwierdzenia w notatkach sporządzanych przez Straż Miejską w L. Wręcz przeciwnie, liczne kontrole przeprowadzane w lokalu skarżącej już po godzinie 22 nie stwierdziły jakichkolwiek działań szkodliwych dla nieruchomości sąsiadujących z posesją skarżącej. I tak, przykładowo, warto wskazać na notatkę służbową z dnia 30 stycznia 2007 r., z której wynika, iż w trakcie kontroli dokonanej po godzinie 22 bar był otwarty, było cicho i nie było incydentów zakłócania ciszy i spokoju publicznego, notatkę służbową z dnia 28 stycznia 2007 r., w której wskazano, iż nie stwierdzono zakłócania ciszy nocnej, czy tez notatkę służbową z dnia 27 stycznia 2007 r., z której wynika, iż bar był czynny, lecz zarówno z górnej, jak i dolnej sali nie słychać było ani muzyki ani ludzkich głosów. Należy podkreślić, że dwukrotnie skarżąca została uniewinniona prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego dla [...] od oskarżenia zakłócania ładu i porządku. Co więcej, należy mieć na uwadze, że w granicach kompetencji wynikającej z art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy organ samorządu terytorialnego może wydawać tylko akty generalne, skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu podmiotów i tylko w takim zakresie może ograniczać swobodę działalności gospodarczej. W takim też kontekście organ zobowiązany jest badać istnienie ważnego interesu publicznego przemawiającego za ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, przy czym weryfikacja ta powinna obejmować ogół podmiotów objętych aktem prawa miejscowego, a nie ograniczać się do wyrywkowej i w istocie jednostkowej motywacji wyłącznie części osób zainteresowanych w jej podjęciu. Konieczne jest bowiem, jak wyżej wskazano, uwzględnienie sprzecznych interesów z jednej strony osób prowadzących działalność gospodarczą, pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek zakładów gastronomicznych może powodować uciążliwości i niedogodności. Podkreślenia wymaga, iż organ zobowiązany jest rozważyć te różnorakie interesy i motywacje tak, aby móc realnie ocenić istnienie ważnego interesu publicznego, stanowiącego podstawę dla ingerencji w sferę swobody działalności gospodarczej. Nie może to być wyłącznie powołanie się na fakt składania skarg, tudzież podejmowania interwencji przez służby miejskie, bez zbadania, jak szeroki krąg podmiotów składał te skargi oraz jaki po przeprowadzeniu kontroli był ich wynik. Zdaniem Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie został więc spełniony drugi warunek wynikający z art. 22 Konstytucji RP, a dotyczący ograniczenia wolności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżony akt prawa miejscowego, narusza porządek konstytucyjny, a konkretnie wyrażoną zasadę swobody działalności gospodarczej wyrażoną w art. 20 i 22 Konstytucji RP. W tej sytuacji, Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej pkt. 2 Załącznika do niej (regulującym dni i godziny otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych). Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że zaskarżona uchwała części objętej pkt 2 załącznika nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.