VI SA/Wa 2415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. K. i S. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących A.K. i S. K. kwotę 5420 (pięć tysięcy czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. w przedmiocie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km [...] + [...] - km [...]+[...] na prawach wyłączności w miejscowości P. Decyzja I instancji rozstrzygała o wymierzeniu S. K. i A. K. (dalej: strony, skarżący) kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł. [...]) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w miejscowości P. w km [...]+[...] – [...]+[...]. Wysokość kary pieniężnej za okres od dnia [...].10.2009r. do dnia [...].03.2010r. obliczono na podstawie art. 40 ust. 4 Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 1 pkt 4 i § 2 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób następujący: * stawka opłaty za dzień zajęcia 1 m2 pozostałych elementów pasa drogowego -0,50 zł * mnożnik z tytułu kary x 10 * ilość dni-167 * powierzchnia zajętego pasa drogowego: - 107,91 m2 Kara: 0,50 zł x 10 x 167 dni x 107,91 m2 - 90 104,85zł. Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 40 ust. 1, ust 2 pkt 4 i ust 4 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129 poz. 1369). W stanie faktycznym sprawy, działka skarżących położona w P. nr dz. [...] sąsiaduje z działką nr [...] stanowiącą wg. Wypisu z rejestru gruntów (dokument z dnia [...] czerwca 2010 r.): "drogi". Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w dniu [...] września 2009 r. uprawniony geodeta dokonał czynności wznowienia granic pomiędzy ww. działkami gruntu. W dniu [...] października 2009 r. organ wystosował do skarżących zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...] poprzez umieszczenie ogrodzenia w km [...] + [...] - km [...]+[...] str. lewa, na działce nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Organ wezwał skarżących do złożenia wyjaśnienia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych dotyczących umieszczenia ogrodzenia w pasie drogowym, w terminie 7 dni od otrzymania ww. pisma. Nadto organ poinformował o wyznaczonym na dzień [...] listopada 2009 r. terminie oględzin. W treści powyższego pisma poinformowano strony o treści art. 36 i 40 ust. 4 u.d.p. Skarżący pismem z dnia [...] października 2009 r. oświadczyli, iż nie umieścili żadnego ogrodzenia i nie zajęli jakiejkolwiek części pasa drogowego. Poinformowali nadto, iż zabudowana nieruchomość w P. przy ul. [...] została przez nich nabyta na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego [...]. Płot ogradzający nieruchomość był posadowiony od wielu lat w tym samym miejscu, co obecnie. Na powyższą okoliczność zgłoszono trzech świadków. W przekonaniu skarżących stanowisko organu jest niezrozumiałe i nosi cechy przekroczenia uprawnień. W dniu [...] listopada 2009 r. przeprowadzono oględziny z udziałem S. K., w trakcie którego stwierdzono, iż ogrodzenie "nadal znajduje się w pasie drogowym". W treści protokołu umieszczono wzmiankę, iż, "Pan K. w ciągu 7 dni ([...].11.2009) zdemontuje istniejące ogrodzenie w pasie drogowym", oraz, iż S. K. odmówił podpisania protokołu, gdyż "nie zgadza się z przebiegiem granic". Jak wynika z decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nałożenie na strony kary było wynikiem ustalenia, iż opisany stan faktyczny wskazuje na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, czym został naruszony art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 w/w ustawy zarządca drogi zobligowany jest do pobrania kary pieniężnej za wejście w pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Podał, iż w dniu [...].03.2010 r. drogomistrz dokonał powtórnej kontroli w miejscu i stwierdził usunięcie słupków betonowych z ogrodzenia znajdującego się w pasie drogowym odcinka drogi krajowej nr [...] w miejscowości P. Organ podkreślił nadto, iż przedmiotowe ogrodzenie koliduje z przedsięwzięciem realizowanym przez zarządcę drogi, którego głównym celem jest poprawa bezpieczeństwa ruchu na drodze jak i pieszego. Skarżący od powyższej decyzji złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucili : naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów art. 7, 8 kpa, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 kpa - uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich składników określonych przepisami, naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 40 ust 1, ust 2 pkt 4 oraz ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. /, poprzez jego błędną wykładnię. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, iż prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nabyli od Skarbu Państwa - Starostwa Powiatowego w P. Nieruchomość była już wówczas ogrodzona i została nabyta w granicach istniejących ogrodzeń. Z map geodezyjnych nie wynika, aby pas drogowy znajdował się w granicach działki wnioskodawcy, a wręcz przeciwnie, "cienka linia" na mapie, która zdaniem organu stanowi granicę drogi, jest wrysowana w działkę należącą do skarżących. Podkreślili, iż nie zostało wyjaśnione, co ta linia oznacza. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że jest to granica pasa drogowego, to ten pas gruntu powinien zostać wydzielony geodezyjnie z działki, powinien mu zostać nadany numer działki wyodrębnionej i powinna zostać założona księga wieczysta. W obecnym stanie prawnym i faktycznym takiego podziału nie dokonano, a więc działka w granicach istniejących ogrodzeń stanowi własność Skarbu Państwa - Starostwa Powiatowego w P. i pozostaje w ich użytkowaniu wieczystym. Skarżący podnieśli, iż ustalenie stanu faktycznego i prawnego było niedokładne. Wydanie decyzji w oparciu o błędny stan faktyczny ewidentnie narusza też zasadę zaufania do organów administracyjnych określoną w art. 8 kpa. Skarżący podnieśli ponadto, iż z treści decyzji I instancji nie można wywnioskować, jaka jest data początkowa okresu będącego podstawą naliczania kary. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o "zajęciu" pasa drogowego przez wnioskodawców. Nabyli oni bowiem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na mocy aktu notarialnego [...], sporządzonego [...] lipca 2007 r. (akt notarialny w załączeniu). Z mapy geodezyjnej nie wynika, żeby na danym fragmencie działki miał przebiegać pas drogowy. Sprzedający: Skarb Państwa (Starostwo Powiatowe w P.), w cytowanym akcie notarialnym oświadczył, że nieruchomość nie jest obciążona żadnymi prawami osób trzecich, długami ani ograniczeniami w rozporządzaniu. Podkreślili, że ogrodzenie to powstało w odległym czasie - około 30 lat wstecz. Brak jest możliwości dokładnego określenia momentu jego budowy, jednak są świadkowie istnienia ogrodzenia od wielu lat w tym samym miejscu, o czym wnioskodawcy powiadomili organ w piśmie z dnia [...] października 2009 r. Ponieważ skarżący nabyli prawo wieczystego użytkowania działki już z posadowionym ogrodzeniem, leżącym w granicach działki, nie może być zatem mowy o samowoli budowlanej. Fakt ten potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. Zajęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 40 o drogach publicznych może nastąpić za zgodą zarządcy drogi, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przepis ten przewiduje karę pieniężną. Przepis ten przewiduje więc dwie sytuacje. Pierwsza, to potrzeba zajęcia pasa drogowego i wystąpienie do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia. Druga, to zajęcie pasa drogowego "samowolnie", bez zezwolenia. W przypadku skarżących żaden z tych przypadków nie występuje, nie można w ogóle mówić o jakimkolwiek "zajęciu" przez nich pasa drogowego. Postępowanie administracyjne jest więc bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie podzielił ich stanowiska. Podkreślili, iż w związku z tym, że zarówno pas drogowy jak i nieruchomość, której wieczystymi użytkownikami są wnioskodawcy, stanowią własność Skarbu Państwa, to ewentualne uregulowanie granic powyższych nieruchomości leży w kompetencji Skarbu Państwa. W decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. organ wskazał, iż o tym, co należy rozumieć pod pojęciem pasa drogowego mówi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zawierający ustawą definicję pasa drogowego. Według tej definicji, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 68/08; publ. Lex nr 489107), z którego wynika, iż w sytuacji, gdy zainteresowany kwestionuje fakt zajęcia, może on zostać bez żadnych wątpliwości ustalony wyłącznie w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano wznowienia granic, które polega więc na odnalezieniu - na podstawie dowodów w postaci znaków i śladów granicznych oraz miarodajnych dokumentów - istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie stosownymi znakami granicznymi. Wznowienie granic jest zatem czynnością techniczną, której dokonał uprawniony geodeta na zlecenie zarządcy drogi. Ustosunkowując się do twierdzeń strony, że ogrodzenie powstało kilkadziesiąt lat temu organ stwierdził, że fakt ten nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3 Ustawodawca przez zawarcie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy sformułowania "w celach innych, niż wymienione w pkt 1-3" wyraźnie wskazał, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności jest innym przypadkiem, niż te wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. W przypadku gdy zostanie wygrodzona część pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenia, to organ ma obowiązek naliczenia za ten wygrodzony teren opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Teren ten o powierzchni [...] m2 był ogrodzony i dostępny tylko i wyłącznie do korzystania przez stronę. Osoba bowiem, która zajmuje pas drogowy, zanim uzyska na tę czynność zezwolenie, czyni to wbrew obowiązującym przepisom prawa. Skoro strona wymaganego zezwolenia nie posiadała, a dokonała zajęcia pasa drogowego, to decyzja nakładająca opłatę w myśl przepisu regulującego tego rodzaju przypadki, nie narusza prawa. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż wymierzenie opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie pozostaje w sferze uznania administracyjnego organu orzekającego lecz stanowi obligatoryjne zobowiązanie organu do podjęcia decyzji tej treści. Oczywiście ogrodzenie w świetle regulacji zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektami budowlanymi, jednak wymierzona kara nie dotyczy ogrodzenia, a wygrodzonego nim terenu - części pasa drogowego - na zasadach wyłączności o pow. [...] m2 w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. ust. 1-3 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i S. K. zarzucili naruszenie procedury administracyjnej (art. 8, 107 § 3, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 80 w zw. z art. 8 k.p.a.) oraz naruszenie prawa materialnego – art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. Podnieśli, iż – z uwagi na argumentację podniesioną w odwołaniu – brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej na skarżących, gdyż ich działania nie można zakwalifikować jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jeżeli jednak organ wyrażał odmienny pogląd, skarżący podnieśli wadliwość wyliczenia okresu zajęcia pasa, co skutkuje wadliwością wymienionej kary. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada przy tym celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny skargi w świetle wyżej powołanych przepisów, Sąd doszedł do przekonania o jej zasadności. Sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż na etapie gromadzenia dowodów w sprawie doszło do naruszeń procedury administracyjnej: art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., których konsekwencją jest możliwy istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim należało przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy po stronie wnioskodawców zaszły okoliczności mogące zostać potraktowane jako "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. W myśl ww. przepisu:" Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.". Ust. 2. art. 40 u.d.p. stanowi, iż "zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". Należy zauważyć natomiast, że w myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis powyższy dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie u.d.p. bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy zatem obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. (II GSK 476/08 LEX nr 518211) oraz z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt: II GSK 575/09) stwierdził jednoznacznie, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. zwalniający z obowiązku uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, dotyczy w szczególności sytuacji posadowienia obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z infrastrukturą drogi przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r.; data wejścia w życie: 1 października 1985 r. vide - art. 53 u.d.p.). Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nieznajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w świetle których to przepisów zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt: II GSK 476/08). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 811/06, stwierdził, że "Uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu". Wobec twierdzeń skarżących o pozostawaniu ogrodzenia w tej samej lokalizacji od kilkudziesięciu, lub "ponad trzydziestu" lat, wymagało ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja omówiona w wyżej wymienionych wyrokach NSA, mianowicie – czy nie doszło do posadowienia ogrodzenia przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do jednoznacznego uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego. Oznacza to również, że co najmniej przedwcześnie została wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Należy stwierdzić, iż nawet w sytuacji, gdyby okazało się, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie ma w sprawie zastosowania, to i tak brak jest jakichkolwiek ustaleń organu co do okoliczności sprawy mogących wskazywać na spełnienie przez skarżących przesłanki "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". W szczególności brak jest ustaleń co do świadomości skarżących co do nielegalności nabycia nieruchomości w P. przy ul [...] od Skarbu Państwa – Starostwa Powiatowego w P. na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] lipca 2007 r. w dotychczasowych granicach. O ile nie można się zgodzić z pełnomocnikiem skarżących, że prawo własności ma decydujące znaczenie co do oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, to – w ocenie Sądu – stan świadomości skarżących co do tego, że nabywając ogrodzoną działkę gruntu działają w zgodzie z obowiązującym prawem – ma istotne znaczenie dla oceny działania skarżących w kontekście stawianego im zarzutu. Aby spełniona została przesłanka zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, niezbędne jest bowiem ustalenie świadomego działania osób podlegających karze, a zatem takiego postępowania, które uzasadniałoby przyjęcie po ich stronie obowiązku wyjednania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 u.d.p. W przypadku niniejszej sprawy, fakt nabycia działki od Skarbu Państwa uzasadniał przypuszczenie, iż ogrodzenie jest posadowione zgodnie z przebiegiem granic. Fakt odtwarzania przebiegu granic w dniu [...] września 2009 r. wskazuje na to, że przed tą datą odtworzenie właściwego ich przebiegu nie było możliwe. W aktach sprawy brakuje dokumentów, które mogłyby pomóc w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny winien poczynić starania celem włączenia do akt administracyjnych takich dokumentów, o których mowa w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak akt notarialny nabycia prawa wieczystego użytkowania działki przez skarżących oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. Wymaga podkreślenia, iż akt notarialny był wymieniony jako załącznik do tego środka odwoławczego, jednak Sąd stwierdził, iż nie ma tego dokumentu w aktach sprawy administracyjnej. Ponadto do wyjaśnienia sprawy przyczynią się dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu notarialnego, przykładowo – wypis i wyrys z ewidencji gruntów. Reasumując, organy przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych zbadają, czy przy dokonaniu aktów należytej staranności skarżący winni byli zdawać sobie sprawę z faktu, iż nabywają prawo wieczystego użytkowania gruntu, którego ogrodzenie położone jest poza jej granicami. Następnie - w przypadku pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności – wymaga zbadania i poddania analizie prawnej z uwzględnieniem powyższych wywodów prawnych, czy tego rodzaju zaszłość można zakwalifikować jako zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przez skarżących w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ prowadzący postępowanie powinien mieć przy tym na uwadze okres czasu, przez jaki ogrodzenie pozostawało w lokalizacji sprzecznej z faktycznym przebiegiem granicy działki nr dz. [...], oraz dokonać jego oceny w kontekście braku reakcji organów administracyjnych na zaistniałą sytuację, która mogła być potraktowana jako jej milcząca akceptacja. W przypadku ustalenia, iż którakolwiek z przesłanek uznania zachowania skarżących za zajęcie drogi publicznej bez zezwolenia nie zaistniała, bądź jest na obecnym etapie niemożliwa do ustalenia, organ odstąpi od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na powyższe skarga została uznana za zasadną. Sąd uchylił decyzje obydwu instancji, mając na uwadze konieczność zapewnienia skarżącym uprawnień wynikających z realizacji zasady dwuinstancyjności. Sąd orzekł w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., zaś o kosztach – na podstawie art. 200 p.p.s.a.