VI SA/Wa 2509/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) odmówił A. T. (dalej skarżąca) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] maja 2013 r. Jako podstawę skarżonego postanowienia wskazano art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] maja 2013 r. Dyrektor OW NFZ stwierdził, że skarżąca podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzja ta została doręczona skarżącej dnia 10 czerwca 2013 r. w tzw. trybie zastępczym, przewidzianym w art. 44 k.p.a. Pismem z [...] stycznia 2014 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Dyrektora OW NFZ. W uzasadnieniu podała, że korespondencja nie dotarła do niej, ponieważ pod adresem: N. [...], mieszkają cztery rodziny, bez podziału na poszczególne numery lokali (jest to stary dom, który kiedyś był zamieszkiwany przez jedną rodzinę, a obecnie podzielony został na cztery mieszkania). Wyjaśniła, że zdarza się, że listonosz zostawia awiza lub przesyłki pod innym adresem lub w innej skrzynce. Wskazała przy tym, że o niniejszym postępowaniu dowiedziała się dopiero w grudniu 2013 r. i niezwłocznie skontaktowała się telefonicznie z osobą prowadzącą sprawę. Jednocześnie poinformowała organ, że zawsze prosi o kontakt telefoniczny lub mailowy, ponieważ wtedy wie, że na pewno informacje do niej dotrą. Prezes NFZ w uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższy przepis oraz wyjaśnienia skarżącej organ II instancji uznał – powołując się na doktrynę i orzecznictwo, że przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Również nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tym bardziej gdy decyzja zawiera wyraźne i prawidłowe pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania. Organ odmawiając przywrócenia terminu po pierwsze stwierdził, że Dyrektor OW NFZ w ww. decyzji z [...] maja 2013 r. prawidłowo pouczył o terminie i trybie wniesienia od niej odwołania, a poza tym z wyjaśnień skarżącej wynika, iż o postępowaniu dowiedziała się w grudniu 2013 r., a niniejszy wniosek złożyła dopiero dnia [...] stycznia 2014 r. W ocenie Prezesa NFZ oznacza to, że nie spełniono przesłanek wynikających z art. 58 § 1 § 2 k.p.a. Wskazana bowiem przez skarżącą przesłanka nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca niezgadzając się z odmową zaskarżyła ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podając, że postępowanie administracyjne toczyło się bez jej udziału, a organ nie wyjaśnił tego stanu rzeczy. Raz jeszcze wskazała, że o istnieniu decyzji z [...] maja 2013 r. dowiedziała się dopiero z końcem grudnia 2013 r., przy czym powzięcie tej informacji nie jest tożsame z otrzymaniem jej odpisu. Odnośnie terminowości wniosku o przywrócenie terminu stwierdziła natomiast, że zachowała termin do jego złożenia, gdyż uczyniła to natychmiast po ustaleniu wszelkich obiektywnych przeszkód, które uniemożliwiały jej złożenie odwołania w terminie. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona, Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa, gdyż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością jego uchylenia. W zakresie dokonanej oceny, w pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie możliwości skutecznego dokonania czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Z treści wskazanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nim przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich, nawet przy zaistnieniu pozostałych, czyni natomiast przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Stosownie do art. 58 k.p.a., podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu organ administracji winien tym samym ustalić, czy spełnione zostały wszystkie określone przez ustawodawcę przesłanki. Zaakcentować należy, że na organie spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Oznacza to, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 k.p.a., organ winien dokonać oceny okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu należy zatem, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podejmować działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustawowym, to na mocy art. 64 § 2 k.p.a., organ powinien także wezwać wnioskodawcę do usunięcia jego braków. Dopełnienie wskazanych obowiązków co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i dokonania na jego podstawie oceny ma na celu realizację wynikającego z art. 8 k.p.a. wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcie nie uwzględnia ich żądań. W niniejszej sprawie organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2013 r. stając na stanowisku, że wskazywane przez skarżącą we wniosku przesłanki nie pozwalają na przyjęcie braku winy po stronie skarżącej. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić – stosowną argumentacją – swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia – nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczyny niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1813/11, lex nr 1291823). Podkreślić należy, że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o pewnym fakcie. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podnosiła, że korespondencja nie dotarła do niej, ponieważ pod adresem: N. [...], mieszkają cztery rodziny, bez podziału na poszczególne numery lokali (jest to stary dom, który kiedyś był zamieszkiwany przez jedną rodzinę, a obecnie podzielony został na cztery mieszkania). Wyjaśniła, że zdarza się, że listonosz zostawia awiza lub przesyłki pod innym adresem lub w innej skrzynce. Natomiast już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wyjaśniła, że postępowanie w sprawie toczyło się bez jej udziału bowiem samo dowiedzenie się przez nią o treści decyzji nie jest jednoznaczne z otrzymaniem odpisu tej decyzji, jak też stwierdziła, iż wniosek został złożony w terminie. Sąd zauważa, że wystąpienie w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1330/05, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1431/10, z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 976/13). W tym aspekcie sprawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zbadanie przez organ czy nieprawidłowości w działaniu poczty sygnalizowane przez skarżącą związane z doręczaniem korespondencji jej na adres zamieszkania w rzeczywistości mogły mieć miejsce. W szczególności skoro wskazany przez skarżącą adres; N. [...], istotnie nie zawiera numeru mieszkania, zaś pod tym adresem zamieszkują 4 rodziny zatem nie można wykluczyć, iż pomyłki listonosza w podkładaniu przesyłek awizo mogły się zdarzyć. Jednakże kwestia ta wymaga postępowania wyjaśniającego, które winien przeprowadzić organ. Po drugie z akt sprawy wynika, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został przez skarżącą złożony w dniu [...] stycznia 2014 r. Natomiast wbrew stanowisku organu nie została ustalona ponad wszelką wątpliwość data, od której rozpoczął swój bieg 7 - dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania określony w art. 58 § 2 k.p.a. Rację ma skarżąca podnosząc, że fakt powzięcia wiadomości o zakończeniu postępowania już w grudniu 2013 r. nie jest jednoznaczny z początkiem biegu terminu określonym w art. 58 § 2 k.p.a., a mianowicie dniem "ustania przyczyny uchybienia terminu". Jak już wyżej wskazano aby z takich zdarzeń wywodzić skutki prawne niekorzystne dla strony organ musi ponad ustalić konkretną datę kalendarzową, od której należy liczyć początek bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Takie ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone przez organ. Reasumując zatem powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.