VI SA/Wa 2636/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś –Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...] maja 2013 r., którą nałożono na G. M. (dalej Skarżący) karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 4 pkt. 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), dalej u.t.d. oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] listopada 2012 r. w [...], przy Al. [...] funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji zatrzymał do kontroli drogowej samochód osobowy o nr rej. [...], którym kierował Skarżący. Do kontroli skarżący okazał m.in. posiadaną licencję nr [...], uprawniającą go do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy N. W trakcie kontroli Skarżący, pouczony o odpowiedzialności karnej, złożył w charakterze strony zeznania, z których wynika, że w tym dniu wykonywał on przewóz osób z ul. [...] w W. na Dworzec [...] PKP w W. i zlecenie to otrzymał od firmy E., z którą ma podpisaną umowę współpracy. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem, który skarżący podpisał bez uwag. Protokół ten wraz z pozostałą dokumentacją (w tym m.in. ww. licencją, zeznaniami oraz umową o współpracy, zawartą pomiędzy Skarżącym, a firmą E.), w oparciu o art. 93 ust. 4 u.t.d. został przekazany przez Policję do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. W marcu 2013 r. WITD zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego. Jednocześnie WITD zwrócił się do Urzędu W., Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń oraz do Burmistrza Miasta N. z prośbą o udzielenie informacji, czy Skarżący posiada, bądź posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarach im podległych. W odpowiedzi Urząd Miejski w N., Wydział Spraw Obywatelskich poinformował, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...], udzieloną na okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] kwietnia 2027 r. na ww. samochód. Natomiast Urząd W., Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich poinformowało organ, że skarżącemu nie wydano licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielonej przez Prezydenta W. W toku postępowania Skarżący wyjaśnił, że podpisując ww. umowę współpracy z firmą E. zobowiązał się do świadczenia usług taksówkowych i przyjmując zlecenie nie miał pewności, czy będzie to kurs w stronę rejonu, na który posiada licencję, czy też nie. Do sporządzonego protokołu kontroli wniósł zaś zastrzeżenia podkreślając, że nastąpił w nim błąd w nazwie ulicy, z której został rozpoczęty kurs, a mianowicie nie była to ul. K. w W., tylko ul. K. w N. Decyzją z [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych przyjmując, że w dniu kontroli wykonywał on transport drogowy bez wymaganej licencji. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie przepisów prawa, polegające na błędnej wykładni art. 6 u.t.d.. Jego zdaniem organ niewłaściwie przyjął, że w dniu kontroli wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, ponieważ w rzeczywistości wykonywał on przejazd w związku ze złożonym zamówieniem przez klienta z innego obszaru, spełniając tym samym warunki określone w art. 6 u.t.d. Skarżący oświadczył, że w chwili przyjęcia zlecenia znajdował się w N. i miał świadomość, że kurs ten został zamówiony przez klienta z W. Jego zdaniem przyjęcie tego zamówienia nie budzi wątpliwości co do legalności wykonywanej usługi, biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 6 ust. 5 u.t.d.. Reasumując wskazał, że wykonane zlecenie z ul. K. w N. do Dworca PKP w W. naruszało przepisów ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie mają one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Skarżący w dniu kontroli, będąc w W., podjął się realizacji kursu po terenie W., przy czym okazana przez niego licencja nie obejmowała prawa do prowadzenia przewozów na terenie W., ale uprawniała go do wykonywania przewozów drogowych na terenie Gminy N., tj. miejscowości oddalonej o około 40 km od W. GITD wskazał, że z treści zeznań Skarżącego złożonych w trakcie kontroli, które organ zacytował w uzasadnieniu decyzji wynika wprost, że poruszał się on z jednego punktu W. do drugiego: "(...) W dniu dzisiejszym poruszałem się samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...], który jest moją własnością. Na dachu mam zamocowane urządzenie świetlne z napisem "TAXI". Na bokach pojazdu mam naklejony numer telefonu "[...]" oraz napisy "E." firmy, z którą mam podpisaną umowę o świadczenie usług. Od [...] marca 2012 r. mam podpisaną umowę na świadczenie usług z firmą E. Zlecenie na przewóz osób dostaję na terminal samochodowy w pojeździe. W dniu dzisiejszym wykonywałem przewóz osób, przewoziłem osobę z K. w W. na Dworzec PKP w W. Zlecenie to również dostałem z ww. firmy, z którą współpracuję. Podczas zatrzymania mnie przez Policję wracałem do domu. Przewożonym osobom drukuję paragon z kasy fiskalnej, za wykonanie usługi przewozy. Kwotę, którą pobieram od pasażera biorę z wyświetlacza taksometru." Odnosząc się do oświadczenia zawartego w odwołaniu, że zlecenie o kursie Skarżący otrzymał przez centralę korporacji w N., z którą współpracuje GITD wyjaśnił, że w świetle art. 6 u.t.d. licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną tj. gmina, gminy sąsiadujące, czy W. Stosownie zaś do art. 6 ust. 5 u.t.d. w drodze wyjątku dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar. Z brzmienia tego artykułu wynika, że powyższe może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Organ stwierdził, że z przepisu tego należy więc wyprowadzić wniosek, że przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy, albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Stwierdził zatem, że niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy, w którym licencja na transport drogowy taksówką została udzielona Skarżącemu na obszar Gminy N. GITD stwierdził, że Skarżący mógł jedynie wykonywać przewozy osób taksówką na terenie tej Gminy, albo poza jej obszar w drodze wyjątku, tj. jedynie gdy punktem początkowym, albo końcowym przewozu byłby obszar Gminy N. Skarżący będąc więc w N. i przyjmując w tej miejscowości zlecenie wykonania usługi przewozu, mógł wyruszyć z pasażerem z N. do W., a następnie bezpośrednio po zabraniu klienta, powrócić bezpośrednio na obszar N. Niedopuszczalne było więc wykonywanie przewozu osób poza obszarem objętym licencją, co skarżący uczynił, wykonując na życzenie klienta usługę przewozu po terenie W., tj. przewożąc go z ul. K. na Dworzec PKP w W. Za nieuprawnione GITD przyjął więc stanowisko Skarżącego, że mógł on przewozić pasażerów poza obszarem wskazanym w licencji. Organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 319/09 oraz z 9 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 250/09. Odnośnie zarzutu skarżącego, co do rzekomo błędnego ustalenia miejsca podjęcia pasażera GITD wskazał, że z ustaleń zawartych w protokole kontroli, który ma walor dokumentu urzędowego, co oznacza, że korzysta on z domniemania wiarygodności stwierdzonych w nim ustaleń, bezspornie wynika – co sam Skarżący przyznał, że cały sporny kurs realizowany był na terenie W. Jednocześnie organ podniósł, że na skarżącym spoczywał ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi dla siebie określone skutki prawne. Co prawda organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, to jednak strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na błędnej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez przyjęcie przez GITD stanowiska, że wykonywał on transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy w rzeczywistości wykonywał on przejazd w związku ze złożonym zamówieniem przez klienta z innego obszaru, spełniając tym samym warunki określone w art. 6 ust. 1 oraz art. 87 ust. 4 u.t.d. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz decyzją WITD ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, że organy błędnie przyjęły, iż sporny kurs rozpoczął się w W. na ul. K. Oświadczył, że ów kurs rozpoczął ma terenie, na który posiada ww. licencję tj. w N. Organy nie odniosły się do powyższego zarzutu, zgłoszonego przez niego już na etapie postępowania przed WITD. W związku z powyższym Skarżący oświadczył, że w dniu kontroli kurs został mu zlecony przez centralę korporacji w N. W chwili przyjęcia tego zlecenia znajdował się w miejscowości N., przy ul. K. Zawartą więc w protokole kontroli informację, jakoby punktem początkowym kursu miała być ul. K. w W. uznał za błędną. Podał przy tym, że taką informację wskazał w czasie zeznań omyłkowo i próbował ją sprostować w już toku postępowania. Skarżący wskazał, że przyjmując ww. zlecenie posiadał świadomość, że kurs został zamówiony przez klienta z W., który - mając swobodę wyboru korporacji, wybrał tę z N. W dniu kontroli wykonał zatem kurs z punktu początkowego znajdującego się przy ul. K. w N., do punktu końcowego tj. Dworca PKP w W. W ocenie Skarżącego wykonanie przez niego tego przewozu nie naruszało ustawy o transporcie drogowym. Zamówienie przewozu taksówką, którą kierował zostało bowiem zlecone przez klienta z innego obszaru, aniżeli teren objęty licencją, ale punktem początkowym trasy był N., a więc został spełniony warunek zawarty w art. 6 ust. 5 u.t.d., pozwalający na świadczenie usług przewozowych taksówką poza obszar objęty licencją. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Od powyższej zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek , o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.d.p. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji Skarżący posiada licencję na wykonywanie przewozów taksówką na terenie Gminy N. Skarżący nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie W. Tymczasem na podstawie zeznań Skarżącego organ ustalił, że w dniu [...] listopada 2012 r. w W. skarżący wykonywał przewóz osób z ul. K. na Dworzec PKP w W. Zlecenie to otrzymał od firmy E., z którą ma podpisaną umowę o współpracy. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem, który skarżący podpisał bez uwag. W toku postępowania administracyjnego Skarżący sprostował swoje stanowisko twierdząc, że protokole błędnie zapisano informację, jakoby punktem początkowym kursu miała być ul. K. w W. Wyjaśni, że kurs rozpoczął ma terenie, na który posiada ww. licencję tj. w N. z punktu początkowego znajdującego się przy ul. K. w N., do punktu końcowego tj. Dworca PKP w W. Oświadczył, że w chwili przyjęcia zlecenia znajdował się w N. i miał świadomość, że kurs ten został zamówiony przez klienta z W. Ustosunkowując się do tych zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko organu, że w przypadku Skarżącego kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w N. Natomiast Skarżący nie może dokonywać przewozów pasażerów w W. Oznacza to, jak słuszne przyjął organ, że zakazany jest kurs, którego punkt początkowy i końcowy znajduje się na terenie innym niż określony w licencji - w tym przypadku w W. Ponadto, odpowiadając na zarzuty skargi odnośnie "błędu w protokole" Sąd zaznacza, że pod pojęciem przewozu ( czy też kursu) należy rozumieć przewiezienie konkretnego pasażera z punktu A do punktu B, nie zaś jak to interpretuje Skarżący miejsce, z którego Skarżący dojeżdża do klienta po otrzymaniu zlecenia z centrali firmy E. Dlatego też błędna jest przyjęta przez Skarżącego interpretacja przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. uwzględniająca miejsce, z którego w dniu kontroli wyruszył w trasę po otrzymaniu zlecenia, a mianowicie z ul. K. w N. na ul. K. w W., aby następnie przewieźć owego klienta z ulicy K. w W. na Dworzec PKP w W. Skarżący bowiem w toku postępowania skutecznie nie zakwestionował ustaleń zawartych w protokole kontroli, że "... przewoziłem osobę z K. w W. na Dworzec PKP w W." lecz prezentował korzystną dla siebie interpretację ww. zakazu, że skoro w chwili przyjęcia zlecenia z centrali znajdował się w N., zatem jest to początkowy punkt kursu. Zaprezentowana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykładnia przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., zaakceptowana przez Sąd w składzie orzekającym, została podzielona także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 267/13 oraz w wyroku z 10 grudnia 2014 r. , sygn. akt II GSK 1808/13. Ponadto Sąd zauważa, że przyjęcie interpretacji tych przepisów dokonanej przez Skarżącego prowadziłoby do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w zezwoleniu, podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów i czyniłoby de facto cały zapis bezprzedmiotowym. W niniejszej sprawie Sąd doszedł zatem do przekonania , że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem odwoływanie się skarżącego do naruszenia w toku postępowania art. 6 k.p.a.,art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. 10 § 1 k.p.a i 77 k.p.a.. nie mogło znaleźć uzasadnienia. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.