VI SA/Wa 2703/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) ograniczył K. z siedzibą w W. (dalej K.), P. z siedzibą w W. (dalej P.) oraz P.I. (dalej P.I.) prawo wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w połączonym postępowaniu administracyjnym, a wszczętym na wniosek T. SA (dalej T.). Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. I. Decyzją z [...] września 2010 r. Prezes UKE zatwierdził ofertę ramową określającą warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych (dalej Oferta). Następnie decyzją z [...] grudnia 2010 r. wyznaczył T. jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji. W marcu 2011 r. TP wypełniając obowiązek przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej określony w ww. decyzji z [...] grudnia 2010 r., przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący jej brzmienie do obowiązków nałożonych na nią w tej decyzji. Wobec powyższego Prezes UKE w kwietniu 2011 r. wszczął postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty, o czym poinformował T., K., P. oraz P.I. II. Dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję, w której w części uchylił, w części zmienił, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2010 r. Następnie dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes UKE wydał decyzję, w której wyznaczył T. jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego. W lipcu 2011 r. T. wypełniając obowiązek przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej określony w ww. decyzji z [...] kwietnia 2011 r., przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany Oferty, dostosowujący, według T. brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na nią w ww. decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Wobec powyższego Prezes UKE w sierpniu 2011 r. wszczął postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty, o czym poinformował T., K., P. oraz P.I. Postanowieniem z [...] września 2011 r. Prezes UKE połączył ww. postępowania, tj. wszczęte na wniosek T. z marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji oraz na wniosek T. z lipca 2011 r. o zatwierdzenie zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej. W dniach [...] grudnia 2012 r. – [...] stycznia 2013 r. Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu jego decyzji zatwierdzającej zmianę Oferty. W ramach tego postępowania wpłynęło m.in. stanowisko T., do którego załączony został objętym tajemnicą przedsiębiorstwa Załącznik nr 1. Pismem z [...] marca 2013 r. T. wniosła o ograniczenie wglądu do owego Załącznika nr 1, a także do danych i informacji dotyczących jej spraw finansowych, które nie są podawane do publicznej wiadomości. Jednocześnie T. podjęła także działania zmierzające do ograniczenia wglądu do tej części dokumentacji dla podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu na prawach strony, tj. K., P. i P.I. Pismo to zostało złożone w wersji jawnej oraz w wersji zawierającej tajemnicę przedsiębiorstwa T. w zakresie danych dotyczących liczby abonentów T. oraz abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych korzystających z infrastruktury T. w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego w podziale na poszczególne poziomy dostępu liczby abonentów. Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE - powołując się na art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 200. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) dalej p.t., ograniczył K., P. i P.I. prawo wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu, tj. wszczętym na ww. wniosek T. z marca 2011 r. oraz z lipca 2011 r., w zakresie wskazanym w piśmie T. z [...] marca 2013 r., w wersji zawierającej tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Prezes UKE na wstępie wyjaśnił, co rozumie przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 107 ust. 1 p.t. Wskazał na tajemnicę w ujęciu podanym art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej u.z.n.k. oraz odwołał się do poglądów doktryny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Prezes UKE przypomniał, że w ww. Załączniku nr 1 T. przedstawiła informacje dotyczące działalności swojego przedsiębiorstwa i nałożyła na ten załącznik klauzulę "Tajemnica przedsiębiorstwa T.". Prezes UKE wyjaśnił przy tym, że w celu stwierdzenia czy informacje zawarte w owym Załączniku nr 1 faktycznie posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał ich analizy pod kątem przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tj. związku ujawnionych danych z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i posiadanie przez nie wartości gospodarczej; kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej oraz objęcia tych danych niezbędnymi działaniami, w celu zachowania poufności. Ostatecznie organ stanął na stanowisku, że informacje przekazane przez T. w Załączniku nr 1 spełniają wymagane przesłanki. Po pierwsze są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalności gospodarczą i mają dla operatora taką wartość – "znaczną wartość gospodarczą". Wskazał ,że przedmiotowe dokumenty zawierają bowiem szczegółowe informacje odnośnie liczby abonentów T. oraz abonentów przedsiębiorców telekomunikacyjnych korzystających z infrastruktury T. w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego w podziale na poszczególne poziomy dostępu liczby abonentów. Według organu stanowi to informacje o zapotrzebowaniu na usługi, a zatem o wielkości popytu ale także o wolumenie sprzedaży poszczególnych poziomów dostępu w ramach usługi dostępu szerokopasmowego. Znając tak szczegółowe dane odnośnie liczby abonentów w rozbiciu na poziomy poszczególne poziomy dostępu inny przedsiębiorca telekomunikacyjny mógłby opracować ofertę bardziej atrakcyjną dla klienta detalicznego niż oferta T. Po drugie informacje te mogą być wykorzystane w walce konkurencyjnej przez innych operatorów telekomunikacyjnych, gdyż mają także wartość handlową. Wykorzystanie tego rodzaju informacji przez innych przedsiębiorców może dać im przewagę w stosunku do T. na skutek zaoszczędzenia wydatków i w rezultacie przysporzenia większych korzyści. Prezes UKE ustalił, że omawiane dokumenty nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i nie mogą dotrzeć one do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, co jego zdaniem spełnia drugą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Dodatkowo T. podjęła działania zmierzające do zachowania poufności ww. dokumentów, czym wypełniła trzecią przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W tych okolicznościach Prezes UKE uznał, że informacje zawarte w ww. Załączniku nr 1, objęte klauzulą niejawności, spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie art. 207 ust. 1 p.t. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 grudnia 2013 r. (VISA/Wa 1946/13) odrzucił skargę jako niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Od tego rozstrzygnięcia zarówno skarżąca, jak i Prezes UKE wnieśli skargi kasacyjne, na skutek których Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 czerwca 2014 r. ( sygn. akt II GSK 1096/14) uchylił postanowienie WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny wskazał, że skarga jest dopuszczalna bowiem jej przedmiotem jest postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, od którego nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. pełnomocnik Prezesa UKE oraz uczestnika postępowania O. S.A. (dawniej T.) wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. akt II GSK 1096/14) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1946/13) z 10 grudnia 2013 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia sądu pierwszej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając zatem dopuszczalność skargi Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych oraz obrazy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Nie ulega jednak wątpliwości, iż takie informacje jak np. analiza kosztów są informacjami mającymi określoną wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę (por. J. E. Nowicki "Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji", Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35.). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie: "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Są to zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. D. Szczepański "Tajemnica przedsiębiorstwa", Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że organ prawidłowo uznał informacje, o których zastrzeżenie wniosła T. (obecnie O. S.A.) , za mieszczące się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez tę Spółkę działalnością i mają dla niej wartość gospodarczą, oraz że podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Zastrzeżone informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, pozostają nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć zwykłą i dozwoloną drogą, w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych oficjalnych źródeł. Po drugie, mając powyższe okoliczności na uwadze, Prezes UKE słusznie uznał, że informacje dotyczące liczby abonentów w rozbiciu na poszczególne poziomu dostępu mogłyby pozwolić innym operatorom na opracowanie oferty konkurencyjnej , a co za tym idzie dałoby im przewagę na rynku tych usług. W warunkach konkurencji jest bowiem oczywiste, że takie informacje mają wielkie znaczenie dla kształtowania rynku usług telekomunikacyjnych. Tym samym, zdobycie przez operatorów alternatywnych wiedzy na temat liczby abonentów T. przekłada się w sposób bezpośredni na informacje o zapotrzebowaniu na usługi i daje wiedzę o wielkości popytu. Racje ma organ wywodząc, że spowodowałoby uzyskanie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi, co mogłoby trwale naruszyć stabilność i równowagę konkurencyjną. W efekcie, wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów spółki oraz ograniczenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób miałoby wpływ na poziom oczekiwanych zysków. Zdaniem Sądu organ zasadnie wskazał, że zastrzeżone informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają określoną wartość gospodarczą, zatem zostały objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, gdyż spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE prawidłowo przy tym uznał, że Spółka podjęła stosowne i niezbędne działania w celu zachowania poufności tych informacji. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 p.t., przez niezasadne ograniczenie skarżącej prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T., wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano powołany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zdaniem Sądu orzeczone ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w oparciu o tę właśnie regulację, podyktowane było koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym warunki konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa istotnych wątpliwości. Podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 p.t., do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią zatem obiektywną gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych poprzez. Jednym z takich uprawnień organu jest zapewnienie ochrony prawnej tajemnicy konkurencji poprzez możliwość ograniczenia pozostałym stronom i uczestnikom postępowania w danej sprawie prawa wglądu do części materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją art. 207 ust. 1 p.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 tej ustawy. Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.