VI SA/Wa 277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę J. L. (dalej też jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "GIF") z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej też jako "WIF" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 115 pkt 4 w związku z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9, art. 86a, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 i art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm., dalej tez jako "p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej tez jako "k.p.a."). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] października 1996 roku Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 roku [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny dokonał zmiany przedmiotowego zezwolenia w zakresie wskazania nowego adresu apteki na [...]. Z kolei pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia powyższego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jednocześnie organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wszelkich wyjaśnień, dokumentów (w tym faktur VAT) i innych dowodów świadczących o tym, że prowadzenie apteki ma i mieć będzie wyłącznie formy prawnie dozwolone. Dnia [...] maja 2015 r. inspektorzy farmaceutyczni z [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego przeprowadzili w aptece ogólnodostępnej położonej w [...], kontrolę doraźną. Na okoliczność kontroli został sporządzony protokół podpisany przez skarżącego oraz inspektorów farmaceutycznych. W protokole kontroli w części "Niezgodności stwierdzone w czasie kontroli" wskazano, że apteka dokonała zakupu od podmiotu nieuprawnionego do obrotu produktami leczniczymi oraz dokonała sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny włączył do akt sprawy pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. wraz z listą aptek uczestniczących w tzw. "odwróconym łańcuchu dostaw" oraz zestawieniem faktur zakupu produktów leczniczych w hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez Spółkę: P. Sp. z o.o. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] wezwał także skarżącego do złożenia wyjaśnień, na jakiej podstawie zakupione zostały produkty lecznicze od M. Sp. z o.o., która nie posiada zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Organ zwrócił się jednocześnie do M. Sp. z o.o. o złożenie wyjaśnień na jakiej podstawie sprzedane zostały produkty lecznicze do apteki ogólnodostępnej położonej w [...]. W odpowiedzi na wezwanie M. Sp. z o.o. wyjaśniła, że sprzedaż do apteki "[...] miała charakter jednorazowy i incydentalny i była jedyną możliwością zmniejszenia zobowiązań wobec M. Sp. z o. o. przez bankrutująca firmę P. Ponadto wskazano, iż M. Sp. z o. o. nie prowadzi działalności związanej z handlem lekami i nie jest to przedmiotem działalności firmy. Pismem z dnia [...] lipca 2015 roku [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Dnia [...] lipca 2015 r. do WIF wpłynął wniosek skarżącego o przesłuchanie go w celu ustalenia, czy podjął świadomą decyzję o sprzedaży leków do hurtowni farmaceutycznej oraz czy zdarzenie to miało charakter incydentalny. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] cofnął skarżącemu zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...]. Organ stwierdził, że skarżący dokonywał zakupu produktów leczniczych, które następnie zostały bezprawnie odsprzedane do hurtowni. Stwierdzono ponadto zakup produktów leczniczych od podmiotu nieuprawnionego do obrotu tymi produktami. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zarzucając między innymi naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez jego zastosowanie, pomimo że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo farmaceutyczne organ prowadzący postępowanie miał możliwość nie cofania zezwolenia na prowadzenie przez skarżącego apteki ogólnodostępnej i w związku z tym winien zbadać w ramach toczącego się postępowania czy zachodzą uzasadnione i obiektywne przesłanki do nie cofania zezwolenia. Skarżący ponowił także wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania jego oraz pracowników apteki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Jednocześnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...]. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w trakcie postępowania materiału dowodowego wynika, iż skarżący, za pośrednictwem apteki ogólnodostępnej położonej w [...] dokonywał sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej P. Sp. z o.o. Analiza faktur VAT pozwoliła także na ustalenie, iż skarżący za pośrednictwem apteki położonej w [...] dokonywał sprzedaży takich produktów leczniczych jak: [...], które najczęściej występują w tzw. "odwróconym łańcuchu dostaw" i należą do leków ratujących życie i zdrowie człowieka. Faktury wystawione w okresie od dnia 20 stycznia 2014 do dnia 28 kwietnia 2014 r. potwierdzają w ocenie organu sprzedaż produktów leczniczych do ww. hurtowni farmaceutycznej na łączną kwotę 455 032,08 zł. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzono zakup produktów leczniczych od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, tj. od M. Sp. z o.o. GIF wskazał, że dokonywanie przez przedmiotową aptekę sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8; 2) wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2. Z kolei zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Organ podkreślił, że brak rękojmi stanowi co prawda podstawę odmowy udzielenia zezwolenia, zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. Jednakże, wywiódł dalej organ, rękojmię należytego prowadzenia apteki musi dawać również przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i podjął działalność gospodarczą w tym zakresie. Postępowanie przedsiębiorcy naruszające przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej świadczy o tym, że przedsiębiorca ten nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. Na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [... ]J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie: - art. 101 pkt 4 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rękojmi należytego prowadzenia apteki" opartą na stwierdzeniach ogólnych, bez odniesienia ich do konkretnych ustaleń faktycznych i wykazania, że zostały przy tym naruszone lub przekroczone zasady etyczne, jak również zaniechanie dokonania oceny dotychczasowego zachowania oraz nieuwzględnienie w sposób kompleksowy i wyczerpujący interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a także przyjęcie, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, przestając tym samym spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki; - art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten nie obowiązywał w dacie wszczęcia wobec skarżącego postępowania w niniejszej sprawie; - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchaniu strony oraz pracowników apteki, pomimo że dowód ten mógł przyczynić się do wyjaśnieniu sprawy, uzyskania przez organ osobistego zapewnienia o udzieleniu gwarancji rękojmi należytego prowadzenia apteki, co w konsekwencji przyczyniło się do nieprzeprowadzenia kompleksowych, obiektywnych dowodów w zakresie wykazania posiadania lub utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki, skutkując wydaniem przez organ nieprawidłowej, nierzetelnej decyzji. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Farmaceutycznego w [...], 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy, nie naruszają prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie ich z obrotu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] cofającą skarżącemu zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej był art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Stanowi on, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Ustawodawca zatem wymaga, by przedsiębiorca posiadający już zezwolenie, przez czas prowadzenia apteki, spełniał warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej. Użycie określenia "cofa zezwolenie" oznacza, że zaistnienie sytuacji, gdy przedsiębiorca "przestał spełniać warunki", obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Jednym z wymaganych warunków, o którym mowa w ww. przepisie, jest rękojmia należytego prowadzenia apteki. W sytuacji starania się o zezwolenie, zgodnie z art. 101 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki nie ma definicji ustawowej i nie występuje w ustawie, wobec powyższego przy wyjaśnieniu rękojmi należytego prowadzenia apteki należy posiłkować się orzecznictwem. Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność).(M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki, Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). Przez "dawanie rękojmi" - z uwagi na wyodrębnioną inną niż kwalifikacje zawodowe przesłankę - należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu, składających się na jego wizerunek jako zawodu zaufania publicznego. Na pojęcie rękojmi składają się takie cechy, jak: szlachetność, prawość, uczciwość osoby wykonującej ten zawód. Pojęcie rękojmi jest zdefiniowane w słownikach języka polskiego jako "uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie czegoś". Na rękojmię składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie kandydata do danego zawodu. Przez rękojmię należy uważać taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty, podważające jej wiarygodność. Przy rękojmi w grę wchodzi przesłanka prawna podlegająca ocenie, tym niemniej ocena ta nie może być dowolna, w każdym przypadku musi opierać się na ustalonych faktach i ocena ta podlega kontroli sądowo-administracyjnej - co do jej zgodności z prawem. Każde podejrzenie nierzetelności w wykonywaniu czynności zawodowych uprawnia do stwierdzenia, że kandydat do zawodu nie spełnia warunku rękojmi należytego jego wykonywania. Co do rękojmi należytego prowadzenia apteki, w ocenie Sądu, osoba prowadząca wadliwie aptekę nie daje gwarancji prowadzenia apteki zgodnie z przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie twierdzenie o wadliwości oparto na wynikach kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru. Stwierdzenie istnienia rękojmi lub jej braku jest kwestią oceny dokonywanej w oparciu o informacje na temat predyspozycji, cech i dotychczasowego zachowania się zainteresowanego, przy uwzględnieniu charakteru działalności zawodowej. Przesłanką utraty rękojmi jest naruszenie prawa i określonych warunków dotyczących prowadzenia apteki. Natomiast brak rękojmi jest wystarczającym powodem cofnięcia zezwolenia. Warunek rękojmi należytego prowadzenia apteki istnieć musi nie tylko w chwili udzielania zezwolenia na prowadzenie apteki ale musi trwać przez cały okres prowadzenia tego rodzaju działalności. Do utraty tej rękojmi może dojść w czasie prowadzenia działalności między innymi na skutek naruszenia przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, m.in. poprzez sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni, która była działaniem niezgodnym z udzielonym skarżącej zezwoleniem, czy też zakup leków od podmiotu nieuprawnionego do prowadzenia obrotu nimi. Sąd uznał bowiem, że w przedmiotowej sprawie organy w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, że skarżący za pośrednictwem apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w [...], dokonywał sprzedaży produktów leczniczych do nieuprawnionego podmiotu, czyli hurtowni farmaceutycznej, przy czym sprzedaż ta za okres od dnia 20 stycznia 2014 do dnia 28 kwietnia 2014 r. sięgnęła kwoty 455 032,08 zł. Również ustalenia organów w zakresie zakupu przez skarżącego produktów leczniczych od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, tj. od M. Sp. z o.o. znajdują w pełni potwierdzenie w świetle zgormadzonego materiału dowodowego. Takie działanie skarżącego w pełni uzasadniało uznanie, iż utracił rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co obligowało do cofnięcia zezwolenia. Podkreślić bowiem należy, że w myśl art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne. Katalog tego typu usług, wymieniony został w ust. 2 komentowanego przepisu. Głównym zadaniem aptek jest bezpośrednie zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze. Pozostaje to w zgodzie z zasadą wyrażoną w art. 68 ust. 1 u.p.f., na podstawie której apteki są podstawowym podmiotem prowadzącym obrót detaliczny produktami leczniczymi. Sformułowanie "w szczególności", występujące w art. 86 ust. 1 oznacza, że w aptece ogólnodostępnej poza świadczeniem usług farmaceutycznych, określonych w ust. 2 tegoż artykułu może być prowadzona inna działalność, ale tylko w zakresie określonym przez inne przepisy tj. art. 86 ust. 5 i 8. Jak stanowi art. 87 ust. 2 p.f. apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 p.f.; 2) wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 p.f. W myśl art. 88 p.f. kierownik apteki organizuje pracę apteki, przyjmując i wydając produkty lecznicze, wyroby medyczne oraz inne produkty (produkty graniczne wymienione w art. 72 ust. 5 p.f.). Zakup tych produktów powinien być dokonywany wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, o którym mowa w art. 74 p.f. Zgodnie z art. 96 ust. 1 p.f. produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych: na podstawie recepty; bez recepty; na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Apteka ogólnodostępna jest zatem uprawniona do wydawania produktów leczniczych i wyrobów medycznych wyłącznie w trybie określonym w art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Apteka nie może przy tym sprzedawać leków innym aptekom i hurtowniom. Obrót hurtowy prowadzić może wyłącznie hurtownia (co wynika z art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne), a na jej prowadzenie niezbędne jest posiadanie zezwolenia (mówi o tym art. 74 ust. 1 p.f.). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. II GSK 491/12 z zestawienia art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 p.f. wynika, że prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. W konsekwencji, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 roku sygn. akt II GSK 2070/13, skoro apteka ogólnodostępna jest uprawniona do wydawania produktów leczniczych i wyrobów medycznych wyłącznie w trybie art. 96 ust. 1 ustawy, to prowadzenie w jej ramach niedozwolonej sprzedaży uzasadnia uznanie, iż podmiot ją prowadzący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. W świetle powyższych rozważań, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że organy zaniechały dokonania kompleksowej okoliczności posiadania przez niego rękojmi należytego prowadzenia apteki, koncentrując się wyłącznie na aspekcie stwierdzonych naruszeń, a pomijając w swej ocenie całokształt dotychczasowego funkcjonowania prowadzonej przez skarżącego apteki. W istocie bowiem całe postępowanie odnosiło się do tej właśnie kwestii, a ustalenia faktyczne dotyczące niezgodnego z przepisami ustawy – Prawo farmaceutyczne, obrotu produktami leczniczymi, jak należy wnosić ze stanowiska organów obu instancji, rzutowały na okoliczność posiadania przez skarżącego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż powyższe okoliczności wpłynęły na utratę przymiotu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącego, czego nie zmienia, w opinii Sądu, wcześniejsze wieloletnie prowadzenie przez skarżącego, działalności w ramach zezwolenia bez stwierdzonych nieprawidłowości. Zbędne zatem staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład zaakcentowanego w skardze zagadnienia sumienności i rzetelności w prowadzeniu apteki, nie mają one bowiem wpływu na zastosowanie przepisu art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez organy przepisów procedury administracyjnej tj. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu. Przypomnieć należy, że obydwa organy wydanymi w sprawie postanowieniami odmówiły przeprowadzenia wnioskowanego dowodu w zakresie przesłuchania skarżącego (oraz na etapie postępowania odwoławczego także pracowników apteki). Wskazały, że informacje, na okoliczność których miałyby zostać przeprowadzone dowody zostały dostatecznie ustalone w trakcie postępowania. Istotnym jest zarazem, że skarżący zebranych w toku postępowania dowodów nie kwestionuje. Nie wskazuje, że faktury zostały wadliwie wystawione bądź też nie dotyczą prowadzonej przez niego działalności. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, wynik przesłuchania skarżącego, czy też pracowników apteki, nie mógł stanowić przeciwdowodu w stosunku do zgromadzonego już materiału dowodowego. Nie sposób się też dopatrzeć, w jaki sposób taki dowód mógłby prowadzić do ustalenia relewantnego prawnie stanu faktycznego sprawy. Co więcej, jeżeli chodzi o skarżącego, to jako strona postępowania, posiadał wszelkie możliwości procesowe do zaprezentowania swojego stanowiska w toku postępowania przed organami obu instancji. Nie istniały żadne przeszkody, aby skarżący przedłożył organom dowody i argumentację przemawiającą za dalszym legitymowaniem się przez niego rękojmią, jeżeli nimi dysponował. Organ nie ma obowiązku w dochodzeniu prawdy materialnej poszukiwać bez końca dowodów mających potwierdzić dany fakt, jeżeli argumentów w tym zakresie nie dostarcza sama strona i nie wskazuje na istnienie w sprawie tych okoliczności. Jeżeli więc skarżący podważa prawdziwość zebranych przez organ I instancji dowodów stojąc na stanowisku, że spełniła wymagania prawne, to powinien udowodnić swoje stanowisko w trakcie prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego a nie wnioskować o przeprowadzenie dowodu w zakresie przesłuchania. Niezrozumiały jest także zarzut zastosowania przez organ art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a ustawy - Prawo farmaceutyczne, z uwagi na fakt, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wszczęcia wobec skarżącego postępowania. Po pierwsze, organy oparły rozstrzygnięcie na art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne. Zarówno z komparycji obu decyzji, jak i ich uzasadnienia wynika, że przepis art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f. nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Organy powołały się na ten przepis, wzmacniając swoją argumentację poprzez wskazanie kierunku zmian, w jakim poszedł ustawodawca, nie oparły natomiast na tym przepisie swojego rozstrzygnięcia. Sama kwestia uregulowania explicite skutków naruszenia zakazu sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu, jest w sprawie bez znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed wprowadzeniem cyt. przepisów organy inspekcji farmaceutycznej także miały prawo zakwalifikować takie działanie jako skutkujące utratą rękojmi. Jednocześnie zupełnie bezpodstawnym jest postulowany w skardze obowiązek rozstrzygania przez organ w oparciu o przepis, który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji (tj. art. 103 ust. 2 pkt 6 p.f.), z pominięciem brzmienia obowiązujących przepisów. Otóż, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/2010, jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem - z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowane przez doktrynę (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., Lex/EI oraz wyroki powołane przez autora)". Skoro zatem w dacie rozstrzygania przez organ już na etapie pierwszej instancji, tj. w dniu [...] sierpnia 2015 roku nie obowiązywał już przepis art. 103 ust. 2 pkt 6 p.f., organ w oczywisty sposób nie mógł zastosować go w sprawie. Indyferentnym jest przy tym okoliczność, że ocena prawna dotyczyła zdarzeń powstałych jeszcze w okresie obwiązywania w ramach porządku prawnego ww. przepisu. Mając na względzie art. 6 i art. 138 k.p.a., stwierdzić należy, że organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 - RNGA 1985 nr 3 str. 47), z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. W wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. Ponadto wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (patrz wyrok NSA z dnia 16.05.2007r., sygn. I OSK 1080/06, publ. Lex nr 342503 i z dnia 21.06.2006r., sygn. I OSK 943/05, publ. Lex nr 265749). Na gruncie przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 11 czerwca 2015 r.) uchylająca z dniem 12 lipca 2015 roku przepis art. 103 ust. 2 pkt 6 p.f., nie zawierała żadnych przepisów intertemporalnych odnośnie stosowania ww. przepisu co do zdarzeń mających miejsce przed jego uchyleniem. Przepis ten nie mógł więc w żadnym razie stanowić podstawy prawnej wydanych przez organy w obu instancjach decyzji. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji słusznie przyjęły, iż skarżący przestał spełniać przesłankę rękojmi należytego prowadzenia apteki, gdyż jego postępowanie ewidentnie naruszało przepisy regulujące prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że zarówno organ wydający zaskarżoną decyzję, jak i organ pierwszej instancji, nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.