VI SA/Wa 293/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji z zakresu prawa jazdy kategorii B 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1771/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 835/07, w przedmiocie skierowania J. C. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. C. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowił następujący stan faktyczny. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze. zm.), oraz art. 104 k.p.a., orzekł o skierowaniu J.C. na egzamin sprawdzający kwalifikacje z zakresu prawa jazdy kategorii B, określając termin egzaminu na [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2006 r. J. C. zwróciła się o wtórnik prawa jazdy, wydanego w dniu [...] lipca 1988 r., z powodu zmiany danych adresowych. Organ podkreślił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), prawa jazdy wydane w okresie od 1 stycznia 1984 r. do 30 kwietnia 1993 r. podlegały wymianie w ostatecznym terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r., tracąc, zgodnie z § 7 tego rozporządzenia, ważność po tej dacie. Organ uznał, iż w zaistniałej sytuacji J. C. nie powinna od dnia 30 kwietnia 2005 r. posiadać prawa jazdy, a zatem zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do jej kwalifikacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., J. C. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia żądając wydania prawa jazdy, gdyż w dniu [...] sierpnia 2006 r. złożyła wniosek o wydanie wtórnika tego uprawnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty złożenia egzaminu i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż określiło termin przystąpienia do egzaminu na dwa miesiące od daty otrzymania decyzji, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło ponadto, iż sprawa dotyczy skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a nie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreślała, że posiadane przez nią prawo jazdy jest ważne bezterminowo. Natomiast w jej ocenie Minister Infrastruktury, z przekroczeniem delegacji z art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wprowadził do rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy zapis o utracie ważności dotychczasowych prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przytoczonym na wstępie wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 835/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie ustalenia organu administracji były prawidłowe. Zdaniem sądu uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności orzeczenia następuje w wypadku ustalenia, iż zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa, które to naruszenie jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd analizując akta sprawy, potwierdził stanowisko organów, iż skarżąca, zgodnie z obowiązującymi przepisami, powinna była wymienić prawo jazdy do dnia 30 kwietnia 2005 r., a nie zastosowała się do tego obowiązku. Z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy skarżąca zwróciła się w sierpniu 2006 r., jednak wniosek został złożony nie z powodu nałożonego przez prawo obowiązku a z powodu zmiany danych. Tak więc zasadnie, zdaniem sądu organ odwoławczy przyjął, iż skarżąca wykazała się nieznajomością przepisów teoretycznych dotyczących ruchu drogowego. Sąd podkreślił, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegają osoby posiadające uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowane decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, przy czym sformułowanie "podlegają" oznacza, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego. Przytoczony wyrok J. C. zaskarżyła skargą kasacyjną, zarzucając; 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, iż po stronie skarżącej zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do jej kwalifikacji, a tym samym zaistniały podstawy do zastosowania kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji; b) art. 150 ust 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie § 7 w związku z § 6 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy w związku z art. 150 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie przez sąd I instancji, iż prawo jazdy skarżącej utraciło ważność wskutek upływu terminu zakreślonego przez ww. rozporządzenie mimo, iż rozporządzenie to zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, a co za tym idzie nie stanowi ono powszechnie obowiązującego prawa; c) art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy, poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, iż organ administracyjny był uprawniony do weryfikacji uprawnień skarżącej w sytuacji, w której zwróciła się ona z wnioskiem o wymianę prawa jazdy; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); b) art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.; c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez brak poprzedzenia decyzji postępowaniem dowodowym; d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracyjnego mającej formę decyzji z dnia [...] marca 2007 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, iż sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, co tak naprawdę było podstawą merytoryczną skierowania skarżącej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W ocenie skarżącej fakt, iż nie wymieniła ona dokumentu starego prawa jazdy nie przesądzało o tym, iż zaszły uzasadnione podejrzenia co do jej kwalifikacji. Podkreślono, że skarżąca w dniu, w którym zgłosiła wniosek o wydanie jej nowego prawa jazdy z uwagi na zmianę adresu, posiadała ważne prawo jazdy, które dokumentowało jej uprawnienie do kierowania pojazdem. Skarżąca wskazała, że sąd powinien zbadać legalność decyzji organu administracyjnego niezależnie od tego, czy naruszenia prawa materialnego miały charakter rażący, czy też nie, bowiem sąd nie był związany wnioskami skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie granicami sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o jej oddalenie w całości, stwierdzając, że podniesione zarzuty są bezpodstawne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie I OSK 1771/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów podanych zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu, rozważania nad prawidłowością kontrolowanego orzeczenia rozpoczął od analizy kwestii poprawności postępowania sądu I instancji, uznając iż sąd powinien dokładnie zbadać legalność decyzji organu administracyjnego, a nie ograniczać się tylko do wniosku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny, uznał bowiem zasadność zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez sąd I instancji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 150 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem sądu drugiej instancji, w badanym postępowaniu doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenia organów administracyjnych, co doprowadziło w konsekwencji do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Jednak na gruncie sprawy niniejszej fakt, iż skarżąca nie wymieniła dokumentu starego prawa jazdy na nowy, nie przesądzał o tym, że zaszły uzasadnione podejrzenia co do jej kwalifikacji, a więc, że zaistniała przesłanka określona w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien, mieć na uwadze, iż w trakcie postępowania nie przedstawiono żadnego dowodu na okoliczność, że skarżąca nie posiada kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Podejrzenie takie nie byłoby właściwe nawet w sytuacji, gdyby skarżąca zlekceważyła obowiązek, o którym mowa w art. 150 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem nie dokonuje się sprawdzenia, czy posiadacz prawa jazdy faktycznie prowadzi pojazd, czy też prawo jazdy jedynie posiada. Wskazać bowiem należy, że ustawa prawo o ruchu drogowym nie przewiduje, iż prawo jazdy wymienione po terminie jest nieważne, a więc nie mógł tego również zrobić wydany na jej podstawie akt wykonawczy. Na rozprawie skarżąca zmieniła wniosek, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 7 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. W rozpoznawanej sprawie, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie dokonano ustaleń potwierdzających założenie organu administracji publicznej o braku kwalifikacji skarżącej do prowadzenia pojazdu. Organ administracji uznał natomiast za równoznaczne z brakiem tych kwalifikacji niewymienienie przez J. C. posiadanego uprawnienia w terminie wskazanym w rozporządzeniu. Stanowisko to jest o tyle nietrafne co i nieuprawnione. Fakt posiadania uprawnienia niewymienionego w terminie wskazanym w rozporządzeniu nie pozbawił określonych właściwości dokumentu posiadanego przez skarżącą. W związku z tym przepis § 7 rozporządzenia stanowiący o utracie mocy prawa jazdy niewymienionego zgodnie z terminami wskazanymi w § 6 został wprowadzony do rozporządzenia sprzecznie z upoważnieniem delegacyjnym z art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z tych względów Sąd orzekający w sprawie odmówił stosowania wymienionego przepisu § 7 rozporządzenia. Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją RP. Stwierdziwszy zaś taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten wyrażono w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OSK 5/05 (niepubl.) oraz także w wyroku NSA z 20 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 933/05. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, minister właściwy do spraw transportu, uwzględniając wszystkie wydawane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem oraz koszty związane z ich wymianą, był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia jedynie, warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jako takie nie mogą więc stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej w istocie o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie I OSK 102/06). Natomiast w myśl art. 150 ust. 1 ustawy, prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowywały ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Skarżąca posiadała prawo jazdy wydane bezterminowo. Występując zatem o wydanie wtórnika, co skutkowało w zasadzie wymianą posiadanego uprawnienia, w dalszym ciągu posiadała uprawnienie o charakterze bezterminowym. W przepisie § 6 rozporządzenia określono terminy wymiany praw jazdy, jednakże w myśl § 8 rozporządzenia dokumenty, o których mowa w § 4 i 6 ust. 2, niewymienione w terminach określonych w § 6 rozporządzenia, oraz w § 6 pkt 1 i 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 9, podlegały wymianie w dowolnym czasie na zasadach określonych w omawianym rozporządzeniu. J. C. występując o wymianę prawa jazdy z przekroczeniem terminu wskazanego w § 6 rozporządzenia nie utraciła więc uprawnienia do wymiany prawa jazdy, ani posiadane przez nią uprawnienie nie utraciło cech bezterminowości, a tym bardziej sama uprawniona nie straciła kwalifikacji jako kierowca. Zatem w stanie faktycznym sprawy brak było podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą, w postępowaniu o wymianę prawa jazdy, obowiązku poddania się egzaminowi sprawdzającemu posiadane kwalifikacje kierowcy. Jak już wspomniano organ administracji nie wykazał, by posiadał informacje, według których można by poddać w wątpliwość kwalifikacje skarżącej jako kierowcy. Zatem decyzja weryfikująca uprawnienie skarżącej, podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy, była decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 934/05; z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie I OSK 102/06 czy z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie I OSK 878/06). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.