VI SA/Wa 3034/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę w całości W lutym 2009 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (poprzednio w [...], skarżąca w niniejszej sprawie) złożyła wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]". Jednocześnie Spółka wniosła o zawieszenie postępowania w tym przedmiocie z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wobec tego, że ww. wniosek strony nie spełniał wymagań określonych w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227; dalej: ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku), Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wezwał ją do usunięcia braków formalnych tego wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Przedsiębiorstwo P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pomimo wezwania, nie uzupełniła we wskazanym terminie braków wniosku, zatem pozostawiono go bez rozpoznania. Wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z ww. złoża złożyło - oprócz skarżącej, również P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej uczestnik postępowania). Ponieważ wniosek ten spełniał wymagania określone w art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz w art. 72 ust. 3 ww. ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, Marszałek wszczął postępowanie w sprawie udzielenia koncesji. W wyniku tego postępowania organ ostatecznie przygotował projekt koncesji, który przesłał celem zaopiniowania do Wójta Gminy L. (dalej Wójt Gminy), do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach. Podmioty te pozytywnie uzgodniły powyższy projekt koncesji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] udzielił koncesji uczestnikowi postępowania, ponieważ uznał, że jego wniosek był kompletny jako pierwszy. Ponadto, organ wskazał, że uczestnik postępowania ma zamiar kontynuować wcześniej prowadzoną działalność w sposób zapewniający prawidłową realizację przedsięwzięcia. Równocześnie tą samą decyzją (pkt XI) Marszałek umorzył postępowanie w części dotyczącej udzielenia koncesji skarżącej, albowiem stwierdził, że jej wniosek - z uwagi na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - nie mógł być rozpatrzony, a wobec udzielenia koncesji na rzecz uczestnika postępowania, postępowanie w sprawie z wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. stało się bezprzedmiotowe. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w całości w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], tj. zarówno w zakresie udzielenia uczestnikowi postępowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z ww. złoża oraz umorzenia postępowania w sprawie udzielenia tej koncesji na rzecz skarżącej. W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt VISA/Wa 301/10 Sąd ten w punkcie pierwszym uchylił obie decyzje, zarówno Ministra, jak i Marszałka w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie udzielenia koncesji skarżącej, a w pozostałej części skargę oddalił (punkt drugi wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jego wątpliwości nie budziła decyzja Ministra w zakresie udzielenia koncesji uczestnikowi postępowania, jako że jego wniosek jako pierwszy stał się kompletny. Natomiast zastrzeżenia powstały odnośnie umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej i stwierdzono, że taki sposób załatwienia sprawy naruszał art. 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że organ koncesyjny powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne co do obu wniosków o udzielenie koncesji. Powyższy wyrok WSA w Warszawie został zaskarżony przez skarżącą i Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1225/10 oddalił obie skargi kasacyjne. Marszałek Województwa [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 i art. 26b w związku z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.), odmówił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z ww. złoża. W motywach decyzji organ wskazał, że dla rozstrzygnięcia nie miał znaczenia fakt, iż decyzja środowiskowa skarżącej stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2010 r., ponieważ w tym czasie przedmiotowe złoże było już objęte eksploatacją na podstawie ostatecznej decyzji, mocą której udzielono koncesji na rzecz uczestnika postępowania. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu stwierdził, że mając na uwadze wytyczne sądów administracyjnych, Marszałek Województwa [...] został zobligowany do wydania decyzji merytorycznej, która wobec tego, że skarżąca nie miała decyzji środowiskowej, musiała być odmowna. Minister uznał również, że kwestia udzielenia koncesji na rzecz uczestnika postępowania została zbadana przez WSA w Warszawie, który nie dopatrzył się uchybień w jej udzieleniu, wobec czego za bezzasadne należało uznać zarzuty skarżącej odnoszące się do niespełnienia przez uczestnika postępowania wymogów dotyczących koncesji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca podtrzymała i powtórzyła w całości argumentację prezentowaną w sprawie. Raz jeszcze zarzuciła, że decyzji środowiskowej nie uzyskała w terminie nie z własnej winy. Podniosła, że uczestnik postępowania nie posiada przyrzeczenia zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a sama koncesja została udzielona na czas przekraczający okres obowiązywania umowy prywatyzacyjnej. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2366/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1225/10, który uznał, że skarga w części dotyczącej przyznania koncesji uczestnikowi postępowania jest bezzasadna, bowiem trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej, wyjaśnił, iż podmiot któremu przyznano koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]" wykazał swoje prawa do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny. WSA w Warszawie stwierdził wobec tego, że wbrew zarzutom skargi, kwestia przyznania koncesji uczestnikowi postępowania, jako prawomocnie zakończona, nie mogła być już przedmiotem ponownego rozstrzygania przez organ. Natomiast ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ koncesyjny miało dotyczyć konieczności merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie koncesji, który to wniosek wcześniej nie został merytorycznie rozpatrzony, a postępowanie administracyjne zostało nieprawidłowo umorzone. Tak więc, w ocenie Sądu I instancji, nie można było podzielić stanowiska skarżącej, że organ "nie uwzględnił istoty orzeczenia Sądu", bowiem wyrok WSA w Warszawie dotyczył strony proceduralnej. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1187/14 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzając, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, bowiem nie rozpoznał kwestii prawidłowości decyzji wydanych przez Marszałka Województwa [...] i Ministra Środowiska, odmawiających udzielenia koncesji skarżącej na wydobywanie kruszywa – po ponownym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem NSA, organy przedstawiły motywy swych rozstrzygnięć, do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle się nie odniósł. Organ I instancji uznał w tym zakresie, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia fakt, że z dniem [...] sierpnia 2010 r. decyzja środowiskowa dla przedsięwzięcia P. Sp. z o.o. stała się ostateczna, ponieważ w tym czasie złoże "[...]" było już objęte eksploatacją na podstawie ostatecznej w tym zakresie koncesji udzielonej na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Z kolei Minister Środowiska, podzielając stanowisko organu I instancji, podkreślił, że P. nie posiadała ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia na datę udzielenia koncesji, a obecnie złoże będące przedmiotem wniosku skarżącej objęte jest ostateczną koncesją udzieloną na rzecz P. Zamierzona przez PPK działalność, ze względu na brak ostatecznej decyzji środowiskowej, naruszałaby wymagania ochrony środowiska, która to przesłanka odmowy udzielenia koncesji została wprost powołana w art. 26b ww. ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustosunkował się do tych okoliczności, pomijając całkowicie to, czy rozstrzygnięcie odmawiające skarżącej koncesji było prawidłowe pod względem zastosowanego prawa materialnego oraz czy zapadło w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1187/14, mocą którego sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 30 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1187/14. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24). Decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. zostały wydane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 301/10, uchylającym decyzję Ministra [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie udzielenia koncesji P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (obecnie w W.) na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w punkcie XI, po oddaleniu skarg kasacyjnych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1225/10. Zatem podjęte w sprawie decyzje o odmowie wydania koncesji na rzecz skarżącej stanowią konsekwencję ww. wyroków. Wyrokami tymi orzekające w sprawie organy były związane w tym sensie, że kwestia przyznania koncesji P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., jako prawomocnie zakończona, nie mogła być już przedmiotem ponownego rozstrzygania przez organ ani też przedmiotem kontroli Sądu. Natomiast kompetencje organów koncesyjnych przy ponownym rozpoznaniu sprawy ograniczyły się jedynie do konieczności merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o udzielenie koncesji, który to wniosek wcześniej nie został merytorycznie rozpatrzony, ale postępowanie administracyjne w sprawie tego wniosku (jako wniosku konkurencyjnego w stosunku do wniosku uczestnika postępowania) zostało nieprawidłowo umorzone. W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące zasadności udzielenia koncesji uczestnikowi – P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., nie były i nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, jak też nie mogły być w żaden sposób brane pod uwagę przez organy administracji orzekające w sprawie koncesji. Innymi słowy, organy administracji publicznej, będąc związane swoją wcześniejszą decyzją koncesyjną oraz wyrokami sądów administracyjnych, nie mogły tej decyzji zmieniać na korzyść skarżącej (res iudicata). Dopuszczenie zatem do ponownego rozpoznania sprawy w określonej ściśle części nie oznacza, że strona może skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame zarzuty i wnioski przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy. W ocenie Sądu, wydane w sprawie rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Stosownie do treści art. 26b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Odmowa udzielenia koncesji na działalność w zakresie składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, może również nastąpić, jeżeli istnieje uzasadniona technicznie, ekologicznie lub ekonomicznie możliwość odzysku lub możliwość unieszkodliwiania odpadów w inny sposób niż składowanie. Jakkolwiek decyzje podejmowane na podstawie powyższego przepisu mają charakter uznaniowy, to jednak w sytuacji, gdy brak jest ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, organ koncesyjny nie może wydać pozytywnej dla strony decyzji. Zamierzona przez skarżącą działalność, z uwagi na brak ostatecznej decyzji środowiskowej, naruszałaby wówczas wymagania ochrony środowiska, co wprost wynika z treści powyższego przepisu. Innymi słowy, brak takiej decyzji w chwili rozstrzygania wniosku o udzielenie koncesji uniemożliwia jego pozytywne rozpatrzenie. Organ koncesyjny wziął pod uwagę, że w dniu zakończenia postępowania jeden z wnioskodawców – P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., spełniał wszystkie wymogi dla udzielenia koncesji, a zatem to tej Spółce udzielono koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]". Natomiast drugi wnioskodawca (skarżąca Spółka) nie posiadał ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia na datę udzielenia koncesji, a wobec tego udzielenie koncesji skarżącej nie było możliwe, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej. Natomiast dodatkowo, biorąc pod uwagę fakt, że złoże będące przedmiotem wniosku skarżącej Spółki ("[...]") objęte jest już koncesją udzieloną na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., która to sprawa została prawomocnie osądzona, nie można było więc udzielić koncesji skarżącej Spółce. Dla rozstrzygnięcia nie miał znaczenia fakt, że decyzja środowiskowa skarżącej stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2010 r., ponieważ w tym czasie przedmiotowe złoże było już objęte eksploatacją na podstawie ostatecznej decyzji, mocą której udzielono koncesji na rzecz uczestnika postępowania. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.