VI SA/Wa 3101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę W dniu [...] marca 2014 r. M.P. (dalej: "strona", "skarżący") został wpisany przez Komendanta [...] Policji na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. W dniu [...] sierpnia 2013 r. wpłynęło do Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy [...] Policji, postanowienie Prokuratury Okręgowej w L. [...] Wydziału ds. Przestępczości Gospodarczej z dnia [...] października 2012 r. (sygn. akt [...]) o przedstawieniu zarzutów skarżącemu o przestępstwo z art. 286 § 1 kk. w zw. z art. 272 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i art. 12 kk. W związku z powyższym, w dniu [...] marca 2014 r., zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w kierunku skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w oparciu o art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Dz. U. Nr 14, poz. 1221). Zawiadomienie w tym przedmiocie zostało doręczone stronie w dniu [...]marca 2014 wraz z pouczeniem o przysługującym, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia [...] maja 2014r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu w kierunku skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego przeciwko M.P. o przestępstwo z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 11 § 1 kk i art. 12 kk prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w L. Komendant [...] Policji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w kierunku skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej zostało wszczęte z urzędu, a zatem wiosek strony o zawieszenie postępowania nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jednocześnie Komendant [...] Policji wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, określonych w art. 97 § 1 k.p.a., do obligatoryjnego zawieszenia z urzędu postępowania. Natomiast w myśl art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, komendant [...] Policji jest zobowiązany do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy pracownik został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Przy doręczeniu odpisu postanowienia strona została pouczona o prawie o możliwości oraz terminie wniesienia zażalenia na przedmiotowe orzeczenie. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący złożył zażalenie wnosząc o uchylenie powyższego pisma określając je jako postanowienie i zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia wszczętego postepowania administracyjnego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że do czasu zakończenia postępowania karnego niemożliwe jest zawieszenie postepowania prowadzonego w sprawie niniejszej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a., Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego. W uzasadnieniu w/w postanowienia powołał się na treść art. 141 § 1 oraz 101 § 3 k.p.a. i wskazał, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest rozstrzygnięciem, na które przysługuje stronie zażalenie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 411/13 (LEX nr 1334890). Jednocześnie Komendant Główny Policji wyjaśnił, że okoliczność błędnego pouczenia strony o przysługującym jej środku zaskarżenia nie ma znaczenia, bowiem prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów procesowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy błędne pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. co do prawa złożenia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia; 2. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnienie istoty sprawy. Przy tak skonstruowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na treść art. 112 k.p.a. zgodnie z którym błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Następnie powołując się na art. 107 § 3 i art. 9 k.p.a. podniósł, że wskazanie błędnego pouczenia w postanowieniu, które zostało doręczone pełnomocnikowi strony nie może powodować, że zastosowanie się do tego pouczenia generuje dla strony ujemne skutki. W ocenie strony, wniesienie zażalenia na postanowienie, zgodnie z pouczeniem (niezależnie od jego zasadności) winno skutkować merytorycznym rozpoznaniem zażalenia, nie zaś proceduralnym stwierdzeniem o niedopuszczalności jego wniesienia. Jednocześnie skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącego kwestia rozstrzygnięcia jego winy musi zostać zweryfikowana przez sąd karny, a wydane w tej sprawie orzeczenie ma charakter prejudycjalny w stosunku do wszczętego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Komendant Policji wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 i 141 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08). Zatem konieczne stało się przesądzenie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/12). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Pozbawione znaczenia prawnego, zdaniem Sądu, jest w tej mierze błędne pouczenie skarżącego przez organ I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Tym bardziej, iż strona w postępowaniu administracyjnym była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Dopuszczalność wniesienia środka odwoławczego zależy nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ wadliwe pouczenie pozostaje bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.