VI SA/Wa 3304/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę w całości Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W. (dalej: "K.", "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z [...] października 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243, dalej: "P.t."), po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z [...] października 2014 r., znak: [...]. Postanowieniem I instancji, wydanym na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t., Prezes UKE odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z [...] września 2010 r., znak: [...], zatwierdzającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: "Oferta SOR"), zmienionej następnie decyzją z [...] kwietnia 2011 r., decyzją z [...] października 2011 r., decyzją z [...] marca 2014 r., decyzją z [...] maja 2014 r., decyzją z [...] maja 2014 r, decyzją z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzją z [...] czerwca 2014 r., (dalej łącznie: "Decyzja SOR"), w zakresie Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i ust. 2 Oferty SOR, poprzez wyjaśnienie sposobu obliczania wskaźnika dostępności, o którym mowa w przedmiotowym postanowieniu Oferty SOR. W zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE wskazał, że pismem z [...] lipca 2014 r., K. zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji SOR w Części I Rozdział 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i 2 Ofertę SOR, w brzmieniu: "1. Bonifikaty przysługują P. za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii oraz za każdy dzień niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych określonego na poziomie 99,7 (dziewięćdziesiąt dziewięć i siedem dziesiątych) %. 2. Wysokość bonifikaty, o której mowa w ust. 1, powyżej ustala się na poziomie 1/30 opłat miesięcznych za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii lub za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana świadczona była poniżej gwarantowanej dostępności Usług Regulowanych, o których mowa w Części I Ogólnej Rozdziale 1 Informacje podstawowe pkt 1.1. Definicje". Prezes UKE przytoczył wątpliwości K., która wskazała, że w zakresie kluczowego z perspektywy brzmienia cytowanego postanowienia wskaźnika dostępności brak jest jakichkolwiek wskazań, jak ów wskaźnik powinno się obliczać. Czy parametr dostępności powinien być obliczany według danych z każdego dnia osobno (skoro bonifikata odnosi się do "każdego dnia niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych"), czy z każdego miesiąca, czy też z każdego roku? Co w takim przypadku w przypadku usług świadczonych przez okres krótszy niż rok? Czy rok powinien być rozumiany jako okres od 1 stycznia do 31 grudnia, czy też jako kolejne 12 miesięcy od daty rozpoczęcia świadczenia danej Usługi Regulowanej? Czy parametr dostępności powinien być obliczany odrębnie dla każdego Abonenta (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do opłat naliczanych za pojedynczą Usługę Regulowaną), czy dla wszystkich Abonentów danej Usługi Regulowanej operatora alternatywnego (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do wszystkich opłat naliczanych za daną Usługę Regulowaną, np. WLR, BSA itd.), czy dla wszystkich Abonentów wszystkich Usług Regulowanych operatora alternatywnego (wówczas opłaty miesięczne odnoszą się do wszystkich opłat naliczanych za wszystkie Usługi Regulowane)? K. podkreśliła, że wyjaśnienie tych wątpliwości jest kluczowe dla możliwości skontrolowania prawidłowego wykonywania przez O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "O.") obowiązków, a ponadto jest istotne z uwagi na to, że w zależności od przyjętej metodologii, bonifikaty te będą różne, a w niektórych wariantach nie będą w ogóle przysługiwały. Pismem z [...] lipca 2014 r., Prezes UKE zawiadomił O., K., P. z siedzibą w W. oraz P. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania administracyjnego na Wniosek K. Prezes UKE przytoczył, przedstawione w toku postępowania, stanowisko O., który wyjaśnił, że parametr dostępności nie powinien być liczony odrębnie dla każdego dnia, ani dla każdego miesiąca, ale powinien być liczony za okres roku kalendarzowego, a jeżeli usługa jest świadczona przez okres krótszy niż rok, to proporcjonalnie do tego okresu, parametr dostępności powinien być liczony odrębnie nie dla danego abonenta przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (P.), ale dla każdej usługi hurtowej, z której korzysta przedsiębiorca telekomunikacyjny i nie powinien być liczony sumarycznie dla wszystkich abonentów przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ale odrębnie dla każdej usługi hurtowej. Prezes UKE wyjaśnił następnie, że [...] maja 2015 r., wydał decyzję znak: [...], którą w części zmienił postanowienia Oferty SOR, wprowadzone do Oferty SOR decyzją z [...] czerwca 2014 r. znak: [...], których wyjaśnienia żądała K. Z uwagi na powyższą zmianę, Prezes UKE wezwał K. do wskazania czy nadal aktualne jest żądanie K. dotyczące wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowień Oferty SOR. K. wskazała, że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości pozostaje aktualny. Prezes UKE, rozpatrując wniosek K. o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lutego 2015 r., utrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację w niniejszej sprawie, wyrażone w postanowieniu I instancji. Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości jest konieczne, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże, instytucja ta nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie może powodować zmian merytorycznych rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Tym samym, jeżeli w ocenie organu administracji publicznej treść decyzji nie nasuwa wątpliwości, nie ma podstaw do wydania postanowienia wyjaśniającego jej treść. Prezes UKE stwierdził, że sporne postanowienia decyzji SOR, w brzmieniu przed zmianą z [...] maja 2015 r. są jasne, klarowne i nie wywołują jakichkolwiek wątpliwości, zgłaszanych przez K. Ponieważ postanowienia te zostały zmienione decyzją z [...] maja 2015 r., Prezes UKE dokonał ich ponownej oceny w oparciu o wątpliwości K. Organ wskazał zatem, że aktualne brzmienie spornej części decyzji SOR, zawiera regulacje, które w sposób niebudzący wątpliwości określają okres czasu dla jakiego powinien być liczony wskaźnik dostępności - rok, oraz wskazują na przypadek gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok. Ponadto ww. postanowienia w sposób jasny i precyzyjny wskazują na jakim poziomie ustalony jest wskaźnik dostępności dla Usług Regulowanych - wynosi on 99,7% oraz określają poziom przysługującej przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu bonifikaty za niedotrzymanie przez O. przedmiotowego parametru. Mając zatem na uwadze stan faktyczny i prawny w momencie wydawania niniejszego rozstrzygnięcia, Prezes UKE wskazał, że tym bardziej nie może być mowy o jakichkolwiek wątpliwościach co do treści obowiązującej decyzji SOR. Prezes UKE dodał, że pozostałe wątpliwości K. nie dotyczą użytych w treści decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowania skrótów, które powodować mogą trudności w ustaleniu sensu rozstrzygnięcia, a których ewentualne wyjaśnienie jest celem instytucji przewidzianej przepisem art. 113 § 2 K.p.a. Takie wątpliwości dotyczące niezrozumiałych, zawiłych sformułowań i nieprawidłowych skrótów nie istniały w momencie wydawania postanowienia I instancji oraz nie zaistniały również po dniu wydania przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] maja 2015 r., która zmieniła sporne postanowienie Oferty SOR. Organ natomiast, nie może dokonywać wyjaśnienia jak rozumie wydaną przez siebie decyzję w sytuacji, gdy brak jest w jej treści wskazanych przez wnioskodawcę obiektywnych wątpliwości co do znaczenia jej treści. Organ wyjaśnił ponadto, że jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przez Prezesa UKE w niniejszym postępowaniu administracyjnym jest treść decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Prezes UKE nie mógł zatem w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego brać pod uwagę innych dowodów niż treść decyzji SOR. W skardze z [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie Prezesa UKE z [...]października 2015 r. w całości, Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz postanowienie I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 113 § 2 K.p.a., przez nieuzasadnioną odmowę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji SOR, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku K. w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR, co doprowadziło Prezesa UKE do nieprawidłowej konkluzji, że K. nie ma wątpliwości co do treści decyzji. Według Skarżącego, nie ulega wątpliwości, że fragment decyzji, o którego wyjaśnienie zwróciła się K., nie jest ani jasny, ani klarowny i jako taki zdecydowanie wymaga wyjaśnień. Skarżący, powtarzając argumentację podnoszoną we wniosku oraz w trakcie postępowania administracyjnego wskazał, że w zakresie kluczowego z perspektywy brzmienia spornego postanowienia wskaźnika dostępności brak jest jakichkolwiek wskazań, jak ów wskaźnik powinno się obliczać. Skarżący powtórzył treść pytań, które wymagają Jego zdaniem odpowiedzi. Skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10. Wskazał następnie, że organ, posługując się pojęciem parametru dostępności nie wskazał, jak należy go obliczać. Wątpliwości istnieją zatem, zdaniem Skarżącego, obiektywnie. Skarżący podkreślił, że argumentacja Prezesa UKE jest w efekcie lakoniczna, ponieważ poza stwierdzeniem, że przedmiotowy fragment jest jasny i klarowny, nie wskazuje żadnych twierdzeń na poparcie powyższej tezy. Skarżący dodał, że nie kwestionuje tego, iż przy wyjaśnieniu wątpliwości decyzji jedynym materiałem dowodowym jest sama decyzja podlegająca wyjaśnieniu. Podkreślił jednak, że decyzja SOR w spornej części nie została w żaden sposób przeanalizowana, a argumentacja organu sprowadza się do twierdzenia, że decyzja wątpliwości nie budzi. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz", C.H.Beck 2012 r., komentarz do art. 113, za: B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr 1988, Nr 153, s. 13). W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym organ administracji, działając w trybie art. 113 § 2 K.p.a., nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem przyjętych zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009 r., sygn. akt II GSK 98/09). Celem postępowania opartego na art. 113 § 2 K.p.a., nie jest korygowanie rozstrzygnięcia, a jedynie wyjaśnienie przez organ jak rozumie własne rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98). Podkreśla się więc, że w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08 ). W niniejszej sprawie Skarżący wnioskował o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji SOR dotyczącej w Części I Rozdział 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.4 ust. 1 i 2 Ofertę SOR, które miałoby polegać na wskazaniu sposobu obliczania bonifikaty należnej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym od O. z tytułu niedotrzymania parametru dostępności świadczonej przez O. usługi. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sporne postanowienia oferty SOR nie zawierają treści niejednoznacznych lub dotkniętych zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, wątpliwości oraz pytania, które zostały przedstawione przez K. we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji SOR, powtórzone następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, w istocie rzeczy miały na celu uzupełnienia spornej treści decyzji SOR o treści dotyczące wskazań w kwestii obliczania wskaźnika dostępności, o którym mowa w spornym fragmencie decyzji SOR. Powyższe, zdaniem Sądu, potwierdza zmiana dokonana decyzją z [...] maja 2015 r., spornych postanowień Oferty SOR, w wyniku której doszło do uzupełnienia treści decyzji SOR w kwestionowanej przez K. części, poprzez dodanie zapisów pozwalających przyjąć, że parametr dostępności powinien być liczony za okres roku kalendarzowego, a jeżeli usługa jest świadczona przez okres krótszy niż rok, to proporcjonalnie do tego okresu. Postanowienia zatem, oferty SOR, których wyjaśnienia domagał się Skarżący otrzymały następujące brzmienie: "1. Bonifikaty przysługują P. za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii oraz za każdy dzień niedotrzymania parametru dostępności Usług Regulowanych w ciągu roku kalendarzowego określonego na poziomie 99,7 (dziewięćdziesiąt dziewięć i siedem dziesiątych) %. W przypadku gdy P. korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok kalendarzowy to dostępność usługi powinna być wyliczona proporcjonalnie do danego okresu. 2. Wysokość bonifikaty, o której mowa w ust. 1, powyżej ustala się na poziomie 1/30 opłat miesięcznych za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana była niedostępna z uwagi na wystąpienie Awarii lub za każdy rozpoczęty dzień, w którym Usługa Regulowana świadczona była poniżej gwarantowanej dostępności Usług Regulowanych, o których mowa w Części I Ogólnej Rozdziale 1 Informacje podstawowe pkt 1.1. Definicje". W ocenie Sądu, należy zgodzić się z Prezesem UKE, że przedmiotowy fragment decyzji SOR, zawiera rozwiązania, które jasno określają okres czasu dla jakiego powinien być liczony wskaźnik dostępności oraz wskazują na przypadek gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny korzysta z danej Usługi Regulowanej przez okres krótszy niż rok, jasno i precyzyjni wskazują na jakim poziomie ustalony jest wskaźnik dostępności dla Usług Regulowanych oraz określają poziom przysługującej przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu bonifikaty za niedotrzymanie przez O. tego parametru. Z powyższych względów Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prezesa UKE, który twierdzi, iż sporny zapis jest jasny i nie budzi wątpliwości. Uwzględnienie zatem wniosku K., prowadziłoby do uzupełnienia decyzji SOR, w zakresie w jakim nie jest ona niejednoznaczna, ani dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu spornego zapisu. Dlatego też, zdaniem Sądu, Prezes UKE, utrzymując w mocy zaskarżonym postanowieniem, odmowę wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji SOR, zawartą w postanowieniu z [...] października 2014 r., nie naruszył art. 113 § 2 K.p.a. Sąd uznał również, że niezasadny jest zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku K. w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR. Sąd, po analizie treści zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia I instancji, doszedł do wniosku, że Prezes UKE, nie naruszył powyższych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Organ, odnosząc się do treści spornego fragmentu oferty SOR, wyjaśnił swoje stanowisko, popierając je poglądami zawartymi w orzecznictwie oraz w doktrynie. Organ doszedł do wniosku, iż wątpliwości K., co do treści oferty SOR, są niezasadne z czym Sąd się zgodził z powodów wskazanych powyżej. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w wyrażeniu swojego stanowiska w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. przez O. S.A., jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie I instancji, odpowiadają prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę w całości.