VI SA/Wa 3434/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Pana Z. Z. (dalej skarżący) z dnia [...] maja 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. ([...]) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. ([...]) utrzymującej w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2002 r. sygn. akt [...] Pan Z. Z. został skazany na karę dwóch tysięcy złotych grzywny za wydobywanie kopaliny w miejscowości N. bez wymaganej koncesji, co stanowiło wykroczenie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 96, poz. 27 ze zm. – dalej p.g.g.). Jednocześnie Starosta [...] działając na podstawie art. 85a p.g.g. decyzją z dnia [...] października 2002 r. ([...]) naliczył Panu Z. Z. podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości [...] zł za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji w miejscowości N.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. ([...]) Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2003 r. ([...]) ustalił Panu Z. Z. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości [...] zł. W wyniku odwołania strony Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie z postępowaniem o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. ([...]) nakazał Panu Z. wstrzymanie działalności, polegającej na wydobywaniu kopaliny pospolitej, tj. piasku, bez wymaganej koncesji, w obrębie gruntów rolnych w miejscowości N., stanowiących współwłasność K. i Z. Z.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. ([...]) Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. Pan Z. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej - WSA). Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1541/04 WSA oddalił skargę. Wyrok WSA został zaskarżony kasacyjnie przez Pana Z.. Postępowanie jest w toku. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Pan Z. Z. powołując się na art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. ([...]) ustalającej opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości [...] zł. W dniu [...] października 2013 r. ([...]) Wojewoda [...] przekazał przedmiotowy wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało według właściwości wniosek Pana Z. Z. do Ministra Środowiska. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawca został poinformowany przez Ministerstwo Środowiska, że w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji, a została ona utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, należy go traktować jak wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. Pan Z. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. ([...]) powołując się na art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. Jednocześnie w wyniku wezwania do sprecyzowania wniosku z dnia [...] września 2013 r. poprzez wskazanie na czym w jego ocenie polega wadliwość decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2014 r. wyjaśnił, iż ta decyzja nie została podpisana przez organ tylko przez Starostwo Powiatowe będące aparatem pomocniczym organu, co wynika z pieczęci urzędowej. Nie zawiera więc wszystkich niezbędnych elementów decyzji przewidzianych art. 107 k.p.a. W jego opinii w decyzji Starosty [...] nie wskazano podstawy prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Ponadto wnioskodawca wskazał, że pominięto przepis art. 3 prawa działalności gospodarczej przewidujący, że ww. ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosków Pana Z. Z. z dnia [...] września 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. o. stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. utrzymującej w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II GW 4/06 organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji, która stała się prawomocna przed dniem 1 stycznia 2006 r., jest Minister Środowiska. Organ wyjaśnił, że tryb z art. 156 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym postępowania i stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia wystąpienia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] września 2013 r. Pan Z. zarzuca decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. rażącą obrazę obowiązującego prawa poprzez brak jej zgodności co do treści i formy z art. 107 k.p.a. oraz pominięcie obowiązujących przepisów prawa art. 8 prawa geologicznego i górniczego, art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 prawa działalności gospodarczej, które w jego opinii winny być zastosowane w przedmiotowej sprawie. Ponadto wnioskodawca zarzuca decyzji I i II instancji brak formy oznaczenia organu. W ocenie organu zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z wystąpieniem przesłanki stwierdzenia nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie organu administracji publicznej, który wydał daną decyzję. Oznaczenie to polega na wskazaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby. Brak oznaczenia organu pozbawia akt charakteru decyzji administracyjnej, jednak brak oznaczenia organu w części tzw. "nagłówkowej" decyzji nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; zob. też wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1590/08). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie podpisy osób upoważnionych do wydania zarówno decyzji I jak i II instancji zostały opatrzone pieczęciami podpisowymi, które w sposób dostateczny identyfikują organ wydający decyzję. W decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. w nagłówku na stronie pierwszej widnieje pieczęć organu "Starosta [...]", a podpisana została w zastępstwie tegoż Starosty przez Pana M. R.. W aktach sprawy znajduje się upoważnienie nr [...] Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. ([...]) upoważniające Wicestarostę Pana M. R. do wydawania decyzji w imieniu Starosty. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. na pierwszej stronie w części nagłówkowej występuje pieczęć urzędu, ale decyzja została podpisana z upoważnienia Wojewody [...] przez Pana J. S. Geologa Wojewódzkiego. Żaden przepis prawa nie wymaga opatrzenia decyzji pieczęcią okrągłą, stąd jej brak na decyzji nie może decyzji tej dyskwalifikować, co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 7 października 1999 r., sygn. akt IV SA 408/97. Wbrew stanowisku wnioskodawcy okrągłe pieczęcie Starostwa Powiatowego w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] widniejące na obydwu decyzjach nie oznaczają ich wydania "przez aparat pomocniczy organu". Nie ma wątpliwości, że obydwie decyzje zostały podpisane przez osoby działające z upoważnienia właściwych w sprawie organów, tj. odpowiednio Starosty [...] i Wojewody [...]. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia, że w sprawie decyzje wydały niewłaściwe organy. Przechodząc do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że chodzi tu o sytuacje, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. brak podstawy prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji. W ocenie organu tak sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Starosta [...] działając na podstawie art. 85a p.g.g. po ustaleniu, że Pan Z. Z. wydobywał kopalinę bez wymaganej koncesji, decyzją z dnia [...] października 2003 r. ustalił mu podwyższoną opłatę eksploatacyjną. Organ przywołał odpowiednie przepisy prawa geologicznego i górniczego i wyjaśnił, że stosownie do art. 15 ust. 1 p.g.g. koncesji wymagała działalność gospodarcza w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ww. ustawy zabronione było wydobywanie kopalin wykonywane inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu obowiązującej w dacie prowadzenia działalności ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm. - dalej p.d.g.). Działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 wspomnianej ustawy była zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Według cytowanych wyżej przepisów wydobywanie kopalin było działalnością gospodarczą wtedy, gdy miało charakter zarobkowy, a jednocześnie odbywało się w sposób zorganizowany i ciągły. Art. 85a p.g.g. przewidywał, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Skarżący zarzucał również decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. rażące naruszenie art. 8 i 85a p.g.g., art. 3 p.d.g. oraz art. 143 k.c. Organ wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywiste naruszenie przepisu prawa. Starosta [...] ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, w postępowaniu przeprowadzonym z zachowaniem procesowych gwarancji ochrony praw strony. W szczególności organ ten przeanalizował wszelkie niezbędne przesłanki ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Na podstawie zgromadzonych dowodów (protokołów z [...] marca 2002 r., z [...] września 2002 r., z [...] października 2002 r., z [...] sierpnia 2003 r. i notatek służbowych z [...] grudnia 2000 r., z [...] marca 2003 r. sporządzonych z licznych kontroli przeprowadzonych przez pracowników Wójta Gminy [...], Starosty [...] i Wojewody [...], a także inspektorów Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie, zgromadzonych faktur VAT, dokumentacji zdjęciowej wyrobiska, sprzętu wydobywczego i załadowczego oraz opinii Zakładu Usług Geologicznych w [...] i Okręgowego Ośrodka Doradztwa Rolniczego SITR w [...]) S. E. ustalił, że na przedmiotowych gruntach w latach 2000-2003 Pan Z. Z. prowadził w sposób zorganizowany i ciągły działalność górniczą bez wymaganej koncesji. Powstałe wyrobisko nosiło cechy kopalni odkrywkowej. W ramach wymiany gruntu lekkiego na ciężki miało miejsce wydobywanie piasku do głębokości kilku metrów poniżej powierzchni terenu. Nadto organ stwierdził, że Pan Z. sprzedawał wydobyty piasek, za co wystawiał faktury z 7% podatkiem VAT. Wielkość wyrobisk, okres pobierania piasku, a także protokoły kolejnych kontroli oraz pisemne opinie sporządzone na zlecenie Starosty [...] jednoznacznie wskazują na zorganizowany i ciągły charakter działalności polegającej na wydobywaniu piasku i gospodarczy charakter tego wydobycia, co w ujęciu p.g.g. i p.d.g. jest działalnością gospodarczą. Opierając się na zgromadzonych w toku postępowania dowodach Starosta [...] uznał, że działalność wnioskodawcy wypełnia przesłanki działalności określonej w art. 2 ust. 1 i w art. 14 ust. 1 pkt 1 p.d.g. oraz w art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. - dla prowadzenia której koniecznym było uzyskanie koncesji. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II GSK 372/07 "wobec przyjęcia niekwestionowanych ustaleń o gospodarczym, zorganizowanym i ciągłym wydobywaniu kopaliny prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu piasku, nie mogło zostać potraktowane, jako etap budowy stawów rybnych". "Działanie polegające na eksploatacji kopaliny w postaci kruszywa naturalnego poniżej powierzchni makroniwelacji terenu oraz sprzedaż urobku (ziemi) należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą, która - zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. - wymaga uzyskania koncesji" (prawomocny wyrok WSA z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2240/07). Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Starosta [...] podjął decyzję w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w oparciu o ustalone w toku postępowania fakty, wyczerpująco analizując przesłanki ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny organ trafnie zakwalifikował działalność Pana Z., jako wymagającą uzyskania koncesji zgodnie z p.g.g. i p.d.g. Prowadzona przez wnioskodawcę działalność nie stanowi działalności rolniczej (restrukturyzacji i agromelioracji gruntów rolnych ani rekultywacji). Jest ona działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 p.d.g., na wykonywanie której wymagana jest koncesja. Zgodnie z art. 3 p.d.g. przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Wykonywana przez wnioskodawcę działalność niewątpliwie nie jest działalnością rolniczą wobec czego przywołany przepis nie ma zastosowania w sprawie. Żaden organ orzekający w sprawie nie kwestionował prawa własności Pana Z. do działek, z których następowało nielegalne wydobywanie kopaliny. Wedle art. 8 p.g.g. w związku z art. 140 i art. 143 k.c. nie ma wątpliwości co do tego, ze złoże kruszywa zalegające w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowej objęte jest prawem jej własności. Prawo to jest wprawdzie najszerszym spośród znanych praw podmiotowych, jednakże sposób jego wykonywania podlega licznym ograniczeniom, m.in. dyktowanym potrzebą ochrony środowiska. Wyrazem tego są ustawy, które uzależniają niektóre rodzaje korzystania z nieruchomości (np. w zakresie wydobywania kopalin) od uzyskania stosownych decyzji (np. koncesji). W szczególności zaś właściciel nie może wykonywać przysługującego mu prawa w sposób dowolny. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany wyczerpująco i podlegał ocenie organu administracyjnego pod kątem możliwości zastosowania art. 85a p.g.g. Fakt prowadzenia przez wnioskodawcę działalności gospodarczej w rozumieniu p.g.g. i p.d.g. polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji został poparty dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Stosownie do art. 9 i 10 § 1 k.p.a. w toku postępowania strona była informowana o przeprowadzonych czynnościach, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na podstawie analizy zgromadzonych dowodów (protokoły, notatki, liczne kontrole i wizje terenowe, faktury VAT, materiał zdjęciowy, ekspertyzy) dokładnie wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do określenia wysokości podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Minister Środowiska nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Prawidłowo oceniono zgromadzony w sprawie o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji materiał dowodowy i trafnie stwierdzono spełnienie przesłanek z art. 85a p.g.g. Skoro decyzja ustalająca opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji odpowiada prawu, to tym bardziej nie narusza go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, należy uznać, że jest on nieuzasadniony. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 64/12 "przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności, np. że decyzja wydana bez zasięgnięcia opinii innego organu jest z mocy prawa nieważna". W stosunku do decyzji o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji takich przepisów brak. Dlatego też w okolicznościach tej sprawy nie można mówić, że wobec decyzji o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Pan Z. Z. wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. W swoim wniosku skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażącą obrazę prawa poprzez: - naruszenie zasad postępowania określonych w k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie jedną decyzją administracyjną dwóch odrębnych od siebie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia organu (Ministra) w zaskarżonej decyzji; - naruszenie Konstytucji RP i ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych poprzez zasady zaufania do demokratycznego państwa prawa i stanowionego prawa; - błędne i nierzetelne ustalanie faktycznego i prawnego oraz graniczące z fałszem intelektualnym dokumentu posługiwanie się półprawdami przy uzasadnianiu decyzji; - brak konsekwencji i wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ wskazał, że żadne przepisy k.p.a. nie zakazują rozstrzygnięcia dwóch wiążących się ze sobą wniosków jedną decyzją. Tym bardziej, skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organ administracji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej jest właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, wyrok WSA z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 253/06 i wyrok WSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1795/12). Decyzję organu odwoławczego należy zawsze analizować w połączeniu z decyzją organu I instancji, bowiem dopiero łączne ich zestawienie pozwala na ustalenie sytuacji prawnej ich adresatów. Dlatego też prawidłowe było rozpatrzenie obu wniosków Pana Z. łącznie w jednej decyzji, w której, co należy podkreślić, organ odniósł się do wszystkich zarzutów dotyczących obu tych decyzji tzn. decyzji Starosty [...] i decyzji Wojewody [...]. W ocenie organu nie doszło też do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia organu. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) posiada oznaczenie organu zarówno w części tzw. "nagłówkowej", jak również poprzez imienną pieczęć osoby podpisującej decyzję, upoważnionej do jej wydania oraz pieczęć okrągłą. Nie ma zatem wątpliwości co do oznaczenia organu, który decyzję wydał. Organ nie zgodził się również z zarzutem strony dotyczącym naruszenia Konstytucji RP (zasady art. 7 i 87) i ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych. Art. 7 Konstytucji RP mówi, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Art. 87 natomiast przewiduje, iż "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia". Minister Środowiska w swojej decyzji działał na podstawie i w granicach prawa. Analiza akt sprawy wykazała, że opisane wyżej decyzje Starosty [...] i Wojewody [...] nie cechują się rażącym naruszeniem prawa, czy też wydaniem bez podstawy prawnej. Skarżący podnosi w swoim wniosku, iż zaskarżona decyzja w rażący sposób narusza art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w dniu 19 grudnia 1966 r. w Nowym Jorku, poprzez zignorowanie zasady ne bis in idem. Na potwierdzenie swoich zarzutów strona przywołuje orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego P 29/09 i P 43/06 oraz uchwałę NSA I FPS 2/06. Argumenty odwołującego się są nietrafne. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 96, poz. 27 ze zm. - dalej: p.g.g. 1994), która obowiązywała w okresie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. ([...]) przewidywała w art. 85a, że w razie wydobywania kopaliny bez koncesji właściwy organ ustala w drodze decyzji opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Jest (o decyzja związana, co oznacza, że w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w przepisie, właściwy organ koncesyjny jest zobowiązany do wydania takiej decyzji. W każdym przypadku «twierdzenia wydobycia kopaliny bez koncesji organ jest bezwzględnie zobowiązany do ustalenia opłaty za taką działalność. Podwyższona opłata eksploatacyjna ma charakter sankcji za prowadzenie niezgodnej z prawem działalności i ma służyć rekompensacie za zniszczenie środowiska. Bez znaczenia jest w przedmiotowej sprawie, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2002 r. (sygn. akt [...]) Pan Z. Z. został ukarany grzywną, co stanowi wykroczenie z art. 119 pkt 2 ustawy p.g.g. 1994. Podkreślenia wymaga fakt, że podwyższona opłata oraz grzywna są ustalane w odrębnych postępowaniach i wynikają z różnych rodzajów odpowiedzialności tj. administracyjnej i karnej. Przedstawione wyżej argumenty odwołującego się nie znajdują zastosowania w sprawie. Jeżeli bowiem spełnione są wszystkie przesłanki określone w hipotezie normy prawnej, organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o charakterze związanym tylko dlatego, że strona uważa ją za krzywdzącą. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Pan Z. Z. - skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę prawa poprzez graniczące z fałszem intelektualnym dokumentu błędne ustalenia stanu faktycznego i obowiązującego w RP porządku prawnego - w szczególności zapisów art. 6 - 9 i art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 i 87 Konstytucji RP, zasady ne bis in idem oraz ratyfikowanych przez RP Konwencji i umów międzynarodowych, które zakazują podwójnego karania tego samego obywatela za ten sam czyn. W uzasadnieniu skargi wskazał między innymi, że zarzut o braku oznaczenia w decyzji z [...] października 2003 r. organu - Starosty [...] jest zasadny, gdyż nie została użyta prawidłowa pieczęć wskazująca na nazwę organu. W ocenie skarżącego powyższa decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Na 11 stronie rzekomej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. widnieje podpis nieczytelny opatrzony pieczęcią podpisową o treści wz. STAROSTY mgr. M. R.. Obok tego podpisu jest pieczęć urzędowa Starostwo Powiatowe w [...], które to nie jest organem a nie mającym uprawnień władczych aparatem pomocniczym organu - Starosty. W aktach sprawy znajduje się ograniczone upoważnienie do wydawania decyzji dla Pana Mgr. M. R. z którego wynika, że Pan Mgr. M. R. - Wicestarosta jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w czasie nieobecności Starosty lub niemożności wykonywania funkcji Starosty. W decyzji ani w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego nieobecność Starosty lub niemożności wykonywania przez niego funkcji Starosty. Z odcisków pieczęci urzędowej i podpisowej bezspornie wynika, że Pan mgr. M. R. podpisując ten dokument działał w zastępstwie Starosty jako urzędnik Starostwa Powiatowego (aparatu pomocniczego organu) a nie z upoważnienia Starosty (organu). Gdyby Pan mgr. M. R. działał z upoważnienia organu to zgodnie z art. 107 k.p.a. oraz utrwalonym piśmiennictwem i orzecznictwem judykatury podpisując ten dokument zobowiązany był powołać się na upoważnienie organu, podać swoje stanowisko służbowe (wzór obowiązującej pieczęci podpisowej znajduje się w zał. nr 5 rozp. RM z 18.12.1998r.) a w miejscu gdzie jest pieczęć urzędowa starostwa winna się znajdować pieczęć urzędowa organu - Starosty. Wskazując na zarzut dotyczący decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. skarżący podkreślił, że organ nie odniósł się do zarzutu, który dotyczy braku oznaczenia organu w przedmiotowej decyzji. Ponadto organ bezprawnie rozpatrzył dwa odrębne wnioski jedną decyzją administracyjną tj. zastosował procedurę nieznaną k.p.a. - nie podlegającego żadnej interpretacji prawu proceduralnemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. Na wstępie należy zauważyć, że decyzja ta została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego, gdyż organ odmówił w niej stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. i stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji. Celem postępowania nieważnościowego, co Sąd podkreśla, nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz ocena decyzji z punktu wystąpienia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Reasumując w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z dwoma wnioskami o stwierdzenie nieważności. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. ([...]), którą to decyzją ustalono opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji w wysokości [...] zł, jako podstawę wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 k.p.a. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Jako podstawę wniosku wskazał również art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie (np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997 r. sygn. akt IVSA/Wa 1520/95, wyrok WSA z Warszawy z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1795/12). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II GW 4/06 organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji, która stała się prawomocna przed dniem 1 stycznia 2006 r., jest Minister Środowiska. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy należy uznać, że w połączonej sprawie z wniosków o stwierdzenie nieważności z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] lutego 2014 r. właściwym do rozstrzygnięcia sprawy był Minister Środowiska. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie do decyzji z dnia [...] października 2003 r., od której strona wniosła odwołanie w 2003 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast kiedy doręczono stronie decyzję z [...] marca 2004 r., jednak w ocenie Sądu organ prawidłowo, z uwagi na treść art. 158 § 2 k.p.a. dokonał weryfikacji przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a., gdyż w przypadku stwierdzenia ich wystąpienia organ ograniczyłby się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Przechodząc do weryfikacji zarzutów wskazanych we wnioskach o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji należy zauważyć, że w obu przypadkach nieważności decyzji skarżący upatrywał w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy – skarżącego należy stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r., ponieważ nie została podpisana przez organ tylko przez Starostwo Powiatowe będące aparatem pomocniczym organu, co wynika z pieczęci urzędowej. Nie zawiera więc wszystkich niezbędnych elementów decyzji przewidzianych art. 107 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa. W jego opinii w decyzji Starosty [...] nie wskazano podstawy prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Ponadto wnioskodawca wskazał, że pominięto przepis art. 3 prawa działalności gospodarczej przewidujący, że ww. ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt. Jeżeli chodzi o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., to skarżący wyjaśnił, że chodzi mu o oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że decyzję, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący nie są dotknięte wadą nieważności. Organ dokonał prawidłowej analizy wniosków skarżącego i w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie nie może dojść do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Skarżący zarzucił, że obie decyzje dotknięte są wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tzn. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący zarzucał, że do wydania decyzji doszło bez oznaczenia organu ją wydającego, a także została podpisana przez osobę nieupoważnioną. W orzecznictwie uznaje się, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest wydanie takiej decyzji przez pracownika bez upoważnienia organu. Organ prawidłowo uznał, że w przedmiotowych decyzjach organ oznaczono w sposób prawidłowy. W decyzji z dnia [...] października 2003 r. Starosty [...] organ został oznaczony w sposób prawidłowy poprzez pieczęć nagłówkową "Starosta [...]", która w połączeniu z pieczęcią podpisową osoby upoważnionej i upoważnieniem dla wicestarosty Pana M. R. z dnia [...] grudnia 2002 r. stanowi dowód, że decyzja ta została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia właściwego w sprawie organu. Widniejąca przy podpisie pieczęć okrągła "Starostwo Powiatowe w [...]", w żadnym razie nie świadczy o tym, że decyzja została wydana przez "Starostwo Powiatowe w [...]", czyli przez aparat pomocniczy organ. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., co prawda na pierwszej stronie decyzji widnieje pieczęć nagłówkowa "[...] Urząd Wojewódzki" jednak pod decyzją widnieje podpis złożony przez osobę działającą z upoważnienia Wojewody [...] Pana J. S. Geologa Wojewódzkiego. W ocenie Sądu należy uznać, że decyzja ta została wydana przez właściwy organ i podpisana przez osobę upoważnioną. Reasumując organ w sposób prawidłowy wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa. Pan Z. Z. zarzuca decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. brak podstawy prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji.  Powyższy zarzut jak słusznie ustalił organ nie jest zasadny. Starosta [...] w swojej decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1746), art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). Jak stanowi art. 85a ust. 1 i 2 prawa geologicznego i górniczego: Ust. 1 W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. 2. Organami właściwymi w sprawie ustalania opłat, o których mowa w ust. 1, są: 1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji: a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a - minister właściwy do spraw środowiska, b) pozostałych kopalin - właściwy starosta. W niniejszej sprawie jak słusznie wskazał organ rozpatrując zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej zaistniały przesłanki do zastosowania art. 85a ust. 1 i 2 prawa geologicznego i górniczego, ponieważ skarżący wydobywał kopaliny bez wymaganej koncesji, co wynika z akt sprawy poprzedzających wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Na powyższe wskazuje również przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu (obowiązujący w dacie orzekania przez Starostę [...]) jak i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo działalności gospodarczej obowiązującej w dacie orzekania, z których to przepisów wynika obowiązek uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin. Reasumując więc należy stwierdzić, że w decyzji Starosty [...] jest zgodna z prawem i posiada właściwie wskazaną podstawę prawną. Trzecia z przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] i Wojewody [...] skarżący upatrywał w art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a., z którego wynika, że "decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 64/12 "przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności, np. że decyzja wydana bez zasięgnięcia opinii innego organu jest z mocy prawa nieważna". W stosunku do decyzji o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji takich przepisów brak. Dlatego też w okolicznościach tej sprawy nie można mówić, że wobec decyzji o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Reasumując należy wskazać, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 6-9 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., a także art. 7 i 87 Konstytucji RP, gdyż nie doszło w trakcie postępowania ani do naruszenia przepisów k.p.a., ani przepisów Konstytucji RP i umów ratyfikowanych przez Polskę. W niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia zasady ne bis in idem, gdyż skarżący nie został dwa razy osądzony w tej samej sprawie. Opłata eksploatacyjna wynika bowiem z odpowiedzialności administracyjnej, ma charakter sankcji za prowadzenie niezgodnie z prawem działalności i jest niejako rekompensatą za zniszczone środowisko. Natomiast grzywna z art. 119 pkt 2 prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. ma charakter karny i jest ona niezależna od odpowiedzialności administracyjnej. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.