VI SA/Wa 3767/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], ustalił, że J. W. (dalej: "skarżący") podlegał w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 6 października 2011 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Powyższa decyzja została zwrócona do Narodowego Funduszu Zdrowia z adnotacją "zwrot-nie podjęto w terminie". Skarżący w dniu 17 czerwca 2014 r. (data stempla pocztowego) wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wskazał, że o powyższej decyzji dowiedział się w maju 2014 r. przy okazji odebrania wezwania do zapłaty wydanego przez ZUS, a sporządzonego w dniu 13 maja 2014 r. na kwotę 31.318,68 zł. Wyjaśnił, że nie otrzymał przedmiotowej decyzji, w związku z czym nie wiedział o żadnych zaległościach powstałych z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. W dniu, w którym skarżący zapoznał się z treścią wezwania do zapłaty skontaktował się z pełnomocnikiem. Skarżący zauważył, że nie jest jego winą, iż nie skorzystał w terminie z przysługującego mu środka zaskarżenia. Brak możliwości wniesienia odwołania od ww. decyzji wywoła dla skarżącego negatywne skutki w postaci znacznych zaległości finansowych. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes NFZ wskazał, że skarżący pismem z dnia 9 listopada 2011 r. oraz pismem z dnia 30 listopada 2011 r. został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożyć wyjaśnienia i wnioski dowodowe mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ww. pisma zostały odebrane przez skarżącego w dniu 14 listopada 2011 r. i w dniu 2 grudnia 2011 r. Prezes NFZ zauważył, że decyzja [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. została zwrócona do nadawcy z adnotacją Poczty Polskiej "zwrot nie podjęto w terminie". Tym samym organ na podstawie art. 44 k.p.a. stwierdził, że ww. decyzja została skutecznie doręczona na adres strony postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Prezes NFZ stwierdził, że przesłanki wskazane przez skarżącego nie stanowią podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący zaskarżył postanowienie Prezesa NFZ z dnia 29 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na nieprzywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., podczas gdy skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy przy uchybieniu terminowi do jego wniesienia; 2. błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi; 3. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a i art. 10 § 1 k.p.a. po przez jego niezastosowanie i nie podjęcie przy tym żadnej czynności zmierzającej do ustalenia właściwego stanu faktycznego, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony w postępowaniu; 4. naruszenie zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez zaniechanie jakichkolwiek czynności zmierzających do osiągnięcia efektu prawem przewidzianego we wskazanym przepisie procedury administracyjnej; Podnosząc wyżej wymienione zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 roku. Skarżący zażądał przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków M. W. oraz K. P. na okoliczność faktycznego zaprzestania wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie od stycznia do października 2010 roku i tym samym uprawdopodobnienie okoliczności niezawinienia przy uchybieniu terminowi przez skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ze względu na fakt, iż skarżący obiektywnie rzecz ujmując nie spodziewał się żadnej korespondencji od wskazanego wyżej organu i tym samym w sposób niezawiniony uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Skarżący ponadto wniósł o zwrócenie się do Sądu Okręgowego w P. [...] z prośbą o przesłanie kopii akt o znaku sprawy [...], w jego sprawie przeciwko ZUS Oddział w P. i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczności w nich ujawnione. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. oddalił wnioski dowodowe skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprawowana jest na mocy kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), albo stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co skutkuje koniecznością uchylenia tego aktu. W ocenie Sądu w tej sprawie, tj. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, kwestia skutecznego doręczenia musi zostać potraktowana jako swoiste zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie wpływa na ocenę legalności sposobu załatwienia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazuje, że wobec ewentualnego ustalenia w sprawie, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji nie rozpocząłby się bieg terminu do wniesienia odwołania od niej, a skoro tak - to termin ten nie mógłby zostać przekroczony, a w konsekwencji również przywrócony, stosownie do treści art. 58 k.p.a. Gwarancyjny charakter instytucji doręczenia oznacza bowiem, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w k.p.a., daje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. Skuteczne doręczenie pisma pozostaje więc w związku z biegiem terminów procesowych. Tymczasem w tej sprawie istnieją poważne wątpliwości co do skuteczności dokonanego doręczenia. Zauważyć należy, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39 - 49 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie zaś z treścią art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi więc istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Wszelkie zaś okoliczności związane z doręczeniem powinny bezspornie wynikać z pocztowego potwierdzenia odbioru (awiza), które odgrywa istotną rolę przy stwierdzeniu skuteczności doręczenia. W dokumencie tym powinna być zawarta między innymi jednoznaczna informacja, w którym miejscu doręczyciel pozostawił zawiadomienie - tzw. awizo. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać oraz o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji, czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że w okolicznościach sprawy Sąd - dysponując jedynie kserokopią koperty oraz kserokopią dokumentu "Potwierdzenia odbioru" (akta administracyjne nie są numerowane) - nie może stwierdzić, czy doręczenie zastępcze decyzji, w trybie art. 44 k.p.a., było prawidłowe, a w konsekwencji - skuteczne. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega, aby doręczyciel na dokumencie "Potwierdzenie odbioru", albo na kserokopii koperty zawierającej decyzję z dnia 25 stycznia 2012 r., zawarł adnotację, czy i w jaki sposób powiadamiał adresata o przesyłce, miejscu jej pozostawienia, a także czy przesyłka była podwójnie awizowana. Sąd co prawda odnotował, że przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 25 stycznia 2012 r. została awizowania w dniu 30 stycznia 2012 r. Sąd jednak nie dopatrzył się wypełnienia przez doręczyciela obowiązku wynikającego z art. 44 § 3 k.p.a., tj. powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (tzw. powtórne awizo). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana jednoznaczna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja na dowodzie potwierdzenia odbioru, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, baza Lex nr 1145634). Ażeby więc doręczenie można było uznać za skuteczne, muszą istnieć niezbite dowody, że doręczyciel wykonał obowiązki, jakie w tym zakresie obciążają go z mocy prawa. Doręczenie musi być więc pewne i prawidłowe. Wszelkie natomiast uchybienia w realizacji tych czynności, w tym uchybienia doręczycieli zewnętrznych (np. poczty), stanowią przeszkodę dla przyjęcia, że doręczenie zostało dokonane. Organ dokonujący doręczenia w rozumieniu art. 44 k.p.a., który w tym zakresie wyręcza się osobami trzecimi, przejmuje odpowiedzialność za ich działania na zasadzie ryzyka przez co fakt, że nie ma on wpływu na działania tych osób (instytucji) nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości doręczenia. Konieczne zatem będzie w dalszym postępowaniu, stanowcze ustalenie, czy w sprawie doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1- 4 k.p.a., doręczenia skarżącemu decyzji organu z dnia 25 stycznia 2012 r. Odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania w okolicznościach sprawy była więc co najmniej przedwczesna. W przypadku uznania, że doręczenie było skuteczne obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania w zakresie przyczyn, które legły u podstaw uchybienia terminu. Organ w istocie skupił się na kwestii doręczenia decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r. zupełnie pomijając wyjaśnienia strony skarżącej, która starała się uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Z uwagi na powyższe, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd określił, że postanowienie nie podlega wykonaniu. Zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej Sąd zasądził na podstawie art. 200 w zw. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).