VI SA/Wa 4335/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. sp. z o.o. z siedzibą w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nałożenia kary i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz wnoszącej sprzeciw T. sp. z o.o. z siedzibą w U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 10 kwietnia 2024 roku funkcjonariusz Policji przeprowadził, przy drodze krajowej numer [...] (MOP O.), kontrolę drogową zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...], naczepy marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...], którego łączna dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Pojazdem kierował R. O., wykonując krajowy transport drogowy rzeczy (przejazd z pustym kontenerem) z M. do G. w imieniu i na rzecz T. Sp. z o. o. z siedzibą w U. (dalej także jako "Spółka" lub "Skarżąca"). Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...], z którego zapisów wynikało między innymi, że naczepy [...] oraz [...] nie zostały poddane, w wymaganym terminie, okresowemu badaniu technicznemu potwierdzającemu zdatność do ruchu drogowego. Ponadto kontrolujący, po dokonaniu analizy danych cyfrowych pobranych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy R. O. za okres od 13 marca 2024 r. do 10 kwietnia 2024 r., uznał, że doszło do naruszeń, o których mowa w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, dalej w skrócie jako "u.t.d."). Protokół z kontroli wraz z załącznikami został przekazany przez Komendę Miejską Policji w O. pismem z dnia 11 kwietnia 2024 roku [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej też jako "organ I instancji" lub "WITD"), który z kolei, pismem z dnia 17 kwietnia 2024 roku, zawiadomił Skarżącą o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów, o których mowa w załączniku numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Powyższe postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2024 roku decyzji o numerze [...], którą to decyzją nałożono na Stronę karę pieniężną w wysokości dwunastu tysięcy złotych, na podstawie art. 93 ust. 5 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d., za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "GITD"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał nałożenia na nią jakiejkolwiek kary pieniężnej. W konsekwencji Spółka wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2024 roku i umorzenie postępowania w całości. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. numer [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej też jako "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2024 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem GITD organ I instancji naruszył bowiem art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niezgodne ze stanem faktycznym uzasadnienie stwierdzonych w sprawie naruszeń. W ocenie organu odwoławczego, WITD nie wskazał wszystkich przypadków naruszeń, za które nałożył na Spółkę karę. Przy opisie naruszeń Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. organ I instancji wskazał wyłącznie pięć z sześciu przypadków naruszenia, wymienionych w załączniku nr 1 do protokołu kontroli nr [...], pomijając opis naruszenia Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Jednocześnie organ I instancji nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości odpowiadającej wszystkim sześciu przypadkom naruszenia. Tym samym, zdaniem organu II instancji, uzasadnienie decyzji WITD zawiera nieścisłości w kwestii stwierdzonych naruszeń. Dlatego też organ odwoławczy wskazał w swych wytycznych, że organ I instancji przeprowadzi ponowne postępowanie już zgodnie z obowiązującymi przepisami procesowymi, wskaże w sposób zasadny popełnione przez stronę naruszenia i nałoży adekwatną do nich wysokość kar. Od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 r. Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, prowadzące do wadliwego uznania, iż w sprawie wystąpiły przesłanki nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 r. i umorzenie niniejszego postępowania w całości. W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej też w skrócie jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21; z 27 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 959/21). Sąd ocenia więc jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia przepisu art. 64e p.p.s.a. znajduje potwierdzenie w treści art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, wyłączną podstawą oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia GITD jest zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Reasumując powyższe rozważania, ewidentnie ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co kluczowe, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zdaniem Sądu nie zachodziły podstawy do wydania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, decyzji o charakterze kasacyjnym, w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do treści sprzeciwu Sąd zwraca przy tym uwagę, że wypowiada się tu jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się w ogóle merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.). W istocie bowiem z argumentacji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie wynika w ogóle, aby w sprawie zachodziła jakakolwiek konieczność przeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego postępowania wyjaśniającego, w tym także w zakresie ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, co jest warunkiem sine qua non sięgnięcia przez organ odwoławczy do regulacji ujętej w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał jedynie na rozbieżności w zapisach decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2024 roku, w kontekście wskazania z jednej strony, przy opisie naruszeń Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wyłącznie pięciu z sześciu przypadków naruszenia, wymienionych w załączniku nr 1 do protokołu kontroli nr [...], z pominięciem opisu naruszenia Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a z drugiej strony nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości odpowiadającej wszystkim sześciu przypadkom naruszenia. Już prima facie zatem widać, że zauważona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwestia pominięcia w decyzji pierwszoinstancyjnej konkretnych naruszeń, wynikających, co należy podkreślić z zapisów znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli, co do prawidłowości którego, nota bene organ odwoławczy nie zgłasza żadnych uwag, przy uwzględnieniu ich zarazem w wymiarze nałożonej na Spółkę kary pieniężnej, nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego. Sama zaskarżona sprzeciwem decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego również nie wskazuje [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, w jakim zakresie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego mającego istotne znaczenie w sprawie. Tymczasem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto także wtedy, gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, co w analizowanej sprawie w oczywisty sposób nie miało miejsca. Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, w konsekwencji sprzeciw Spółki należało uznać za zasadny, a zaskarżoną decyzję uchylić. Zdaniem Sądu w sprawie nie istniały bowiem żadne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, działającego jako organ odwoławczy, którą to ocenę Sądu organ odwoławczy powinien uwzględnić przy rozpoznawaniu odwołania Spółki. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym a nie tylko kontrolnym, działającym kasatoryjnie, i ma tym samym obowiązek ponownie ocenić cały materiał dowodowy oraz wyciągnąć stosowne wnioski w kontekście obowiązujących regulacji prawnych. Organ odwoławczy nie powinien więc unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Na marginesie należy podkreślić, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania przewidzianej w przepisie art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 800/21). Mając powyższe uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.