VI SA/Wa 504/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VI SA/Wa 504/14 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. w części nakładającej na załadowcę karę pieniężna za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi tj. w zakresie przekraczającym 1440 zł. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Przytaczając orzecznictwo wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Dalej organ przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając, że podczas kontroli stwierdzono dwa naruszenia tj. przekroczenie nacisku podwójnej osi napędowej oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu., Wyjaśnił, iż wprowadzając przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca uznał, że krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. Dał w ten sposób sygnał, iż nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów, co więcej - decydującą rolę w tych czynnościach, które wszak nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu. Przepis art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi natomiast, że ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu oraz określa sposób w jakim ładunek powinien być umieszczony na pojeździe. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawa o ruchu drogowym odnoszą się jedynie do przewoźnika. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem strony, iż ustawodawca przepisem art. 61 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyłączył obowiązki wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust 3 ww. ustawy. W art. 61 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym uregulowano bowiem jedynie dodatkowe warunki jakie należy spełnić przy przewozie materiału sypkiego. Przepis ten nie wyłącza natomiast pozostałych nakazów wymienionych w art. 61 przedmiotowej ustawy. Zdaniem organu brak jest dowodów na poparcie tez, iż w trakcie kontroli nie okazano kierowcy odczytu wskazań przyrządów pomiarowych, protokołu pochylenia terenu, jak również świadectw legalizacji wag. Podobnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż pojazd został zważony trzykrotnie. W podpisanym przez kierującego pojazdem oświadczeniu wskazano, iż kierowcy okazano świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych oraz protokół pomiaru pochyłości terenu miejsca sprawdzonego przez uprawnionego geodetę, ważenia dokonano w miejscu o utwardzonej i równej (płaskiej) nawierzchni zweryfikowanej za pomocą wzorcowanej poziomicy teleskopowej lub niwelatora posiadającego ważną legalizację. Odnosząc się do kwestii odległości punktu kontrolnego od miejsca zatrzymania pojazdu do kontroli organ podzielił stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/11 . W konsekwencji organ stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. P., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. b) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. c) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. d) art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 13g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i załącznika nr 2 do cyt. ustawy - poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przez to wadliwe ustalenie, że pojazd, którym poruszał się skarżący przekraczał dopuszczalne naciski osi na drogach, b) art. 61 ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym w zw. z art.5 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 18 sierpnia 2011 r. poprzez wadliwą wykładnię ustępu 1 i 2 tego przepisu bez uwzględnienia normy zawartej w ust. 5 przepisu W uzasadnieniu skargi wskazał, m.in., że kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez organy dokonane w oparciu o protokół kontroli. Zatrzymanie miało miejsce w miejscowości D., zaś ważenie pojazdu w miejscowości K.. Odległość pomiędzy tymi miejscowościami przekracza 30 km. W tym czasie kilkakrotnie mógł zmieniać się parametr nacisku osi zespolonej. Wprawdzie przepis art. 61 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym obowiązuje przewoźnika do takiego rozmieszczenia ładunku, by nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę to jednak przy jego wykładni uwzględnić należy przepis ust. 5, który jest przepisem szczególnym w stosunku do powołanych wyżej. Z uwagi na charakter ładunku (ładunek sypki) ustawodawca nakładając na przewoźnika określone obowiązki wymaga jedynie by taki ładunek był umieszczony w szczelnej skrzyni ładunkowej zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami. Skarżący stwierdził, że w żadnym wypadku nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 13.05.1998 roku w sprawie II SA 346/98 wyrażonego w tezie: " Skarżący nieskutecznie powoływał się na okoliczność, że ładunek umieszczony uległ przemieszczeniu, co spowodowało zwiększenie nacisku osi na jezdnię, skoro w myśl art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602) ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia. Okoliczność zaś, że w art. 61 ust. 5 tej ustawy stwierdzono, że ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej nie oznacza wyłączenia w tym przypadku obowiązku zabezpieczenia ładunku przed zmianą położenia, a jedynie zmierza do uniemożliwienia wysypywania się ładunku na drogę", albowiem pogląd ten nie ma oparcia w obowiązującym prawie, a w szczególności na korzyść tego poglądu nie przemawia ani wykładnia literalna, ani systemowa. Gdyby wolą ustawodawcy było zobowiązanie przewoźnika do zabezpieczenia ładunku sypkiego przed przemieszczeniem w obrębie szczelnej skrzyni ładunkowej to musiałoby to mieć stosowne odzwierciedlenie w treści przepisu poprzez nałożenie obowiązku przedzielenia skrzyni stosownymi przegrodami. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że przewidział on specyficzny charakter takiego ładunku obligując przewoźnika jedynie do zabezpieczenia ładunku przed wysypywaniem. Tym samym, zdaniem skarżącego, przyjąć należy, że ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 5 wyłączył obowiązek wskazany w art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy. Skarżący podkreślił, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 18 sierpnia 2011 r. w całości potwierdza postulowaną wykładnię art. 61. Ustawodawca jednoznacznie zwolnił przewoźnika od odpowiedzialności za przemieszczenie się ładunku sypkiego w czasie jazdy. Zatem przewoźnik (załadowca) nie ponosi odpowiedzialności za przemieszczenie się ładunku sypkiego w czasie jazdy i będące tego efektem przekroczenie dopuszczalnego nacisku jednej z osi pojazdu na drogę. Warunkiem umorzenia postępowania jest to, by nie była przekroczona rzeczywista masa całkowita pojazdu. Brak możliwości umorzenia postępowania w całości nie oznacza, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tej części, która wiąże się z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku jednej z osi pojazdu na drogę (druga oś niedociążona) będącym efektem przemieszczenia się ładunku w czasie jazdy. Stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu uzasadnia wymierzenie stosownej kary jedynie za to przekroczenie dopuszczalnego parametru. Brak jest natomiast podstaw do nakładania kary za przemieszczenie się ładunku. Zdaniem skarżącego twierdzenie, iż przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu spowodowało przekroczenie nacisków na "kontrolowaną oś" jest całkowicie dowolne i nie uwzględniające faktu, iż druga z osi była niedociążona. Skarżący podkreślił, że podstawą ustalenie wysokości kary pieniężnej było przekroczenie nacisku jednej z osi pojazdu. Nawet gdyby przyjąć, że przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu powodowało automatycznie przekroczenie nacisków poszczególnych osi (brak w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia) to niewątpliwie uśrednione przekroczenie nacisków poszczególnych osi byłoby znacznie niższe aniżeli przekroczenie nacisku jednej osi w sytuacji gdy druga oś była niedociążona. Jeśli podzielić pogląd, że przewoźnik (i odpowiednio załadowca) nie odpowiadają za przemieszczenie się ładunku sypkiego to podstawą ustalenia wysokości kary nie może być wynik pomiaru osi przeciążonej. Taka sytuacja prowadzi do rażącego zawyżenia wysokości kary pieniężnej czego nie da się pogodzić z treścią art. 61 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 18 sierpnia 2011 r. Jeśli ustawodawca zwolnił przewoźnika z obowiązku zabezpieczenia ładunku sypkiego przed przemieszczeniem to jednocześnie nie może nakładać na niego kary, której wysokość ustala w oparciu o parametr osi przeciążonej. Skarżący podtrzymał w całości zarzut, że wyniki ważenia w żadnym razie nie odzwierciedlają stanu ładunku w chwili zatrzymania. Przejazd pojazdu na trasie przekraczającej 30 km od miejsca zatrzymania do miejsca ważenia w różnych warunkach terenowych w żadnym razie nie pozwala na przyjęcie hipotetycznego założenia, że nacisk pojazdu na oś zespoloną był taki sam jak w momencie zatrzymania. O dopuszczalności nałożenia kary w związku z przekroczeniem określonego parametru jak też o jej wysokości nie może decydować inny stan niż istniejący w momencie zatrzymania. Przeciwna interpretacja tego przepisu pozwalałaby organom na "przyczynianie się" się do zmiany parametrów pojazdu poprzez wymuszanie wielokilometrowych przejazdów w trudnych warunkach. Skarżący zakwestionował przebieg ważenia, jak też jego wyniki. Pomimo tego, iż w protokole znajduje się podpisane przez przewoźnika oświadczenie zawierające szereg informacji i pouczeń to nie odzwierciedla ono nawet w niewielkim zakresie faktycznego przebiegu tej czynności. Przede wszystkim kierujący został doprowadzony do miejsca ważenia w grupie co najmniej 6 innych pojazdów, które były kolejno ważone, a odczyty wskazań przyrządów pomiarowych okazano mu dopiero po zważeniu wszystkich pojazdów. W trakcie ważenia nie okazano mu takiego odczytu. Nie okazano mu też protokołu pomiaru pochyłości terenu (w protokole nawet nie zakreślono wariantowych informacji), jak też świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych. Przewoźnik nie miał też możliwości sprawdzenia zgodności numeru fabrycznego wagi ze świadectwem legalizacji a pojazd był ważony trzykrotnie. W ocenie skarżącego ewidentna wadliwość przebiegu ważenia wyklucza możliwość oparcia rozstrzygnięcia o protokół, który w żadnym razie nie pokrywa się z rzeczywistym przebiegiem tej czynności. Najbardziej rażącym uchybieniem w tym zakresie jest "hurtowe" potraktowanie kilku bądź kilkunastu przewoźników, którym uniemożliwiono czynny udział w tej czynności w trakcie jej przebiegu. Skarżący podkreślił, że ani organ wyższego stopnia ani też organ I instancji nie ustosunkowały się do powyższych zarzutów przywołanych we wniosku. Skarżący wnioskował o ustalenie danych i następnie przesłuchanie w charakterze świadków innych przewoźników, którzy w tym samym czasie i miejscu byli kontrolowani a ich pojazdy ważone. Podkreślił też, że przebieg ważenia był nagrywany a zatem winien zachować się zapis video. Ogólnikowe zdyskredytowanie zarzutów skarżącego przy jednoczesnej ewidentnej możliwości wykazania "prawidłowości" przebiegu ważenia rodzi podejrzenie próby zatuszowania nieprawidłowości związanych z przebiegiem tej czynności. Organ uchylił się od przeprowadzenia wnioskowanych dowodów zarzucając jednocześnie, że brak jest dowodów na poparcie tez o wadliwym przebiegu kontroli. Stanowi to rażące naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady budzenia zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. Skarżący nie był uczestnikiem kontroli i tym samym nie miał możliwości kwestionowania jej przebiegu. Powoływanie się na brak aktywności kierowcy nie może pozbawiać skarżącego prawa kwestionowania protokołu w sytuacji kiedy dysponuje wiedzą o nieprawidłowościach związanych z kontrolą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak, więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa a zatem nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych- ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie prawa, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc-, gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, Lex 196694; wyrok WSA z 4 kwietnia.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, LEX nr 205032; wyrok WSA z 30 stycznia.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, Lex 206497). Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Jak stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa". Podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100: "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą", czy wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, LEX nr 505307: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa". W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Natomiast przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych) - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281: "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie". Podkreślenia wymaga, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie są oparte na uznaniu. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy na wstępie wskazać, że definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt. 25 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, iż pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo, którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. Zgodnie z art. 40 c ust. 1 w/w ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13 g ust.1, ust. 1b i 2 ustawy, w załączniku nr 2. Załącznik ten odnosi kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, do 10,0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowuje wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary. Załącznik stanowi integralną część ustawy o drogach publicznych i wraz z nią jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, które użytkownicy dróg obowiązani są znać i stosować. W myśl art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (ust. 1). Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (ust. 2 pkt, 1) . Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia (art. 61 ust. 11 uchylony przez art. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz.U.2011.222.1321), który wszedł w życie z dniem 19 października 2012 r. a zatem po dacie wydania decyzji której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący). Nie ma przy tym racji skarżący, że ustawodawca przepisem art. 61 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyłączył obowiązki wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust 3. Art. 61 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wyłącza bowiem pozostałych nakazów wymienionych w art. 61 a jedynie reguluje dodatkowe warunki jakie należy spełnić przy przewozie materiału sypkiego. Stosownie do treści art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych obowiązującego w dacie wydania decyzji, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zatem treść tego przepisu dowodzi możliwości nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, bowiem statuuje on odpowiedzialność wymienionych podmiotów, przy czym wobec nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność w/w podmiotów, jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz- jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust 1b pkt 2. Należy podkreślić, że podstawowe znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności załadowcy mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli, w protokole kontroli. Zasadniczo, bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Sporządzenie protokołu z kontroli znajduje umocowanie w art. 74 utd. W myśl powołanego przepisu z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., VI SA/Wa 1224/04 LEX nr 205475, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt II SA 4151/02, LEX nr 148941). Wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego pojazdu może być wyłącznie pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zatem Inspektorzy Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej używając wyłącznie urządzeń o ważnej legalizacji. Jak ustalił GITD w podpisanym przez kierującego pojazdem oświadczeniu wskazano, iż kierowcy okazano świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych oraz protokół pomiaru pochyłości terenu miejsca sprawdzonego przez uprawnionego geodetę, ważenia dokonano w miejscu o utwardzonej i równej (płaskiej) nawierzchni zweryfikowanej za pomocą wzorcowanej poziomicy teleskopowej lub niwelatora posiadającego ważną legalizację, kierujący podpisał protokół kontroli nie wnosząc do niego żadnych uwag. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego co do odległości między zatrzymaniem kontrolowanego pojazdu a miejscem jego zważenia Sąd podziela stanowisko zawarte w powołanym przez organ wyroku tut. Sądu z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/11 który wskazał, że "... w przypadku kontroli nacisków osi oraz masy pojazdu koniecznym jest by miejsce kontroli było przystosowane do przeprowadzenia czynności kontrolnych, gdyż uzyskanie prawidłowych wyników pomiarów jest niezwykle istotne dla ustalenia zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy przy tym, iż w miejscu zatrzymania do kontroli nie zawsze istnieje możliwość dokonania odpowiednich pomiarów parametrów pojazdu. Nie do zaakceptowania jest zatem eksponowany przez skarżącą argument braku uprawnień inspektora do skierowania pojazdu na zatwierdzone miejsce ważenia, skoro z ustawy Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wynika uprawnienie Inspekcji Transportu Drogowego do sprawdzania stanu technicznego, wyposażenia, ładunku, wymiarów, masy łub nacisku osi pojazdu znajdującego się na drodze. Jeśli więc istnieje duże prawdopodobieństwo, że pojazd przekracza dopuszczalne parametry, uprawniony kontroler transportu drogowego ma prawo do wydania polecenia kontrolowanemu uczestnikowi ruchu co do sposobu jego zachowania się, czyli w przedmiotowej sprawie - do przemieszczenia się w celu dokonania pomiarów parametrów pojazdu w zalegalizowanym i przeznaczonym do tego miejscu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. VI SA/Wa 2086/10). ". W konsekwencji w ocenie Sądu ustalenia organu administracji, co do nie istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są prawidłowe i decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 odpowiada prawu albowiem brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie to dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.