VI SA/Wa 55/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi K. D. i M. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: odrzucić skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS) decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi tego organu z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] i z dnia [...] września 2005 r. nr [...] orzekającymi podleganie przez K. D. i M. D. (dalej jako skarżący) ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek opłacania składek. Niniejsze decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezes KRUS na podstawie art. 36 oraz art. 7 i 16 ustawy z dnia 20 grudnia 1998 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zmianami), decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdził podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek opłacania składki przez K. D. i M. D. Skarżące nie skorzystali z przysługującego im, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, prawa do złożenia odwołania od niniejszych decyzji do sądu powszechnego (to jest Sądu Okręgowego Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K.). W dniu 18 kwietnia 2007 r. skarżący złożyli wniosek o uchylenie decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] kwietnia 2003 r. i z dnia [...] września 2005 r. o podleganiu przez nich obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w okresie od III kwartału 1996 r. do II kwartału 2005 r. W ich ocenie, od dnia 4 maja 1987 r. areał posiadanych przez nich ziemi nie przekraczał 1 ha przeliczeniowego. Tym samym składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne pobierane przez Prezesa KRUS nie były należne. W wyniku poczynionych czynności wyjaśniających, Prezes KRUS uznał, że zgromadzone w sprawie niniejszej akta sprawy potwierdzają podleganie przez skarżących obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników, które wynikało z prowadzenia działalności rolniczej na gruntach powyżej 1 ha przeliczeniowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska Prezes KRUS wskazał między innymi na dokumenty stwierdzające opłacanie podatku rolnego. W oparciu o te ustalenia, Prezes KRUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. r [...], na podstawie art. 149 § 3, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) i art. 2 ust. 2 ustawy o obowiązku społecznym rolników, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi Prezesa KRUS z dnia [...] kwietnia 2003 r. i z dnia [...] września 2005 r. orzekającymi podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązkowi opłacania składki przez skarżących z uwagi na brak podstaw określonych w art. 145 § 1 kpa. Od powyższej decyzji skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym powołali się na brzmienie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jednocześnie skarżący wskazali, iż podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes KRUS decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że zmiana klasyfikacji gruntów nastąpiła od daty 12 października 2006 r., dlatego też okoliczność ta nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 kpa i zmiany decyzji z 2003 i 2005 r. Od decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] października 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] października 2007 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 8, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 kpa. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w swoich decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności, w niniejszej sprawie należało przede wszystkim ustalić, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest w ogóle sąd administracyjny. Zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarczy brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm. - dalej k.p.c.), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. W tej sytuacji trzeba mieć na uwadze fakt, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy należy wskazać, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa KRUS utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania w zakresie, w którym organ rentowy stwierdził podleganie K. D. i M. D. ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek płacenia przez nich składek. Uprawnienie Prezesa KRUS do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie zawiera art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu od decyzji Prezesa KRUS przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zatem przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi lex specjalis w stosunku do przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących ubezpieczenia rolników, a wydawanych przez prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że sprawy z zakresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązek płacenia składki należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych regulują przepisy Działu III Tytułu VII Księgi pierwszej Części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Odesłanie to dotyczy również art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), w ust. 1 stanowiącego, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie, a w ust. 2, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w sprawach dotyczących ubezpieczenia społecznego rolników uprawnienia powyższe przysługują Prezesowi KRUS. Zdaniem Sądu, od decyzji, o których mowa w art. 83a o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej. Oznacza to obowiązek stosowania przezeń przy wydawaniu decyzji przepisów właśnie kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu i wymiaru składek, uznał za właściwe ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Oparcie się przez Prezesa KRUS na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących wznowienie postępowania decyzji ostatecznej, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i wymiaru składek, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym (tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach z dni: 10 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1890/06, LEX nr 328673, 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 810/08, niepublikowane oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 października 2008 r, I OSK 1167/08). Prezes KRUS w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2007 r. pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie do złożenia skargi na decyzję Prezesa KRUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 52, art. 53 i art. 54 p.p.s.a. Wprawdzie stosownie do art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej przepis ten nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że w sprawie, w której wydana została decyzja w zakresie indywidualnej sprawy ubezpieczeniowej, rozstrzygającej m.in. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązku opłacenia składki (taki charakter ma właśnie decyzje KRUS z dni: [...] kwietnia 2003r. [...] sierpnia 2005 r.) właściwy będzie sąd powszechny także w zakresie, o którym organ rentowy korzysta (lub odmawia skorzystania – jak w niniejszej sprawie) z możliwości przewidzianej w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji uznać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania wszelkich spraw związanych z decyzjami wydawanymi przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie określonym w art. 36 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym również spraw dotyczących wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi Prezesa KRUS, orzekającymi o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązku opłacenia składek, a tym samym nie są właściwe w przedmiocie rozpatrywania skarg na decyzje odmawiające wznowienia postępowania w tym zakresie. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.