VI SA/Wa 56/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164 poz. 1027 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego w dniu [...] października 2011 r. przez [...] J. B. od decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2011 r., znak [...] ustalającej, że [...] J. B. był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 grudnia 2001 r. do 31 grudnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. Postępowanie w sprawie objęcia [...] J. B. zwanego dalej także "skarżącym" lub "stroną", obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od 1 grudnia 2001 r. do 31 grudnia 2002 r. zostało wszczęte przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na skutek wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...]. W toku prowadzonego postępowania [...] J. B. złożył oświadczenie dotyczące prowadzonej przez niego działalności gospodarczej wraz z dokumentacją lekarską oraz zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] września 2011 r. Opierając się na powyższych wyjaśnieniach i dowodach Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] ustalił, że [...] J. B. był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 grudnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Organ ten ustalił, że skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie wpisu dokonanego do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] pod nr [...] od dnia [...] marca 1992 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. [...] J. B. nie dopełnił obowiązku zgłoszenia się w ZUS do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 grudnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. W tym okresie skarżący był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, co stanowi drugi tytuł do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. W myśl art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585) obowiązek ubezpieczeniowy istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wpis do ewidencji gospodarczej stwarza tylko domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej. Domniemanie to może być jednakże obalone przez zainteresowanego, na którym spoczywa ciężar dowodu, że zaprzestał prowadzenia działalności przed datą wykreślenia z ewidencji. Z oświadczeń złożonych przez J. B. wynika, że zaprzestał on prowadzenia działalności gospodarczej po 31 marca 2002 r. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, o czym zawiadomił swojego wspólnika [...] R. P. [...] R. P. oświadczeniem z dnia [...] września 2011 r. potwierdził, że z dniem 31 marca 2002 r. zakończył współpracę z [...] J. B. i że z tym dniem zakończył on prowadzenie działalności gospodarczej. Organ I instancji nie dał wiary temu oświadczeniu, albowiem jest ono sprzeczne z oświadczeniem J. B. złożonym [...] R. P. w dniu [...] grudnia 2001 r., w którym oświadczył on, że ze względu na zły stan zdrowia zawiesza on działalność w spółce na czas nieokreślony począwszy od dnia 1 stycznia 2002 r. [...] J. B. zgodnie ze swoim oświadczeniem z dniem 31 stycznia 2004 r. zrezygnował ze swego udziału w spółce. Organ I instancji podniósł również, że z zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w [...] wynika, że [...] J. B. uzyskał w 2002 roku dochód w wysokości 6141 złotych, jednakże z uwagi na brak zaświadczenia o fakcie dokonywania przez niego wpłat zaliczek na podatek dochodowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w poszczególnych miesiącach oraz brak jakichkolwiek dokumentów księgowych prowadzonej działalności niemożliwa jest weryfikacja prawdziwości jego oświadczenia o tym, że od miesiąca kwietnia 2002 r. nie prowadził on pozarolniczej działalności gospodarczej. Poza tym dokumentacja złożona przez stronę, w tym karty informacyjne z przebytych hospitalizacji obejmują 2003 r., a więc nie dotyczą okresu objętego wnioskiem ZUS. W tym stanie rzeczy organ I instancji przyjął, że [...] J. B. nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż zaprzestał prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w dniu 31 marca 2002 r. Na podstawie art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia zaprzestania obowiązku do dnia zaprzestania działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że skarżący od dnia 1 grudnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Od decyzji z dnia [...] października 2011 r. [...] J. B. złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym podniósł, że nie zgadza się z argumentacją uzasadniającą decyzję w sprawie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w okresie od grudnia 2001 r. do grudnia 2002 r., albowiem przedstawił wiarygodne i prawdziwe dowody o zakończeniu działalności w dniu 31 marca 2002 r., które zostały poparte oświadczeniami osób postronnych. Zaświadczenie z US w [...] nie może być inne, ponieważ nie osiągnął on w ciągu trzech miesięcy dochodu wyższego niż kwota wolna od podatku. Dlatego też w ciągu tych trzech miesięcy nie miał on obowiązku składać miesięcznych deklaracji dochodowych. Gdyby prowadził on działalność przez cały rok 2002 i dokonywał bieżących zakupów towarów handlowych, wyraziłoby się to dużo większym przychodem. Co do dokumentacji medycznej to skarżący wyjaśnił, że przedstawił dowody, które w chwili składania dokumentacji posiadał w domu. W 2003 roku został przez byłą żonę wyrzucony z domu a następnie rozwiódł się, dlatego też część dokumentacji uległa zagubieniu. Po otrzymaniu decyzji, wydanej w I instancji udało mu się zdobyć część dokumentacji na podstawie wpisów do karty chorobowej. Kłopoty zdrowotne skarżącego zaczęły się w 2001 r., co potwierdzają dodatkowo złożone przez skarżącego dowody. Co do dochodu uzyskanego w 2002 r., skarżący wyjaśnił, że jego wspólnik po otrzymaniu oświadczenia, że zawiesił on działalność w spółce z dniem 1 stycznia 2002 r., dokonał jak najszybciej wyprzedaży towaru i zawiesił działalność w spółce na czas nieokreślony. Skarżący dopiero po uzyskaniu pełnej świadomości, że nie będzie mógł prowadzić działalności gospodarczej, w 2004 r. przekazał [...] P. informację o całkowitej rezygnacji udziału w spółce. Dochód osiągnięty przez spółkę w 2002 r. podzielił [...] P. między dwóch udziałowców. Stąd jest on wykazany w zeznaniu PIT i w US. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpoznaniu odwołania Pana J. B. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2011 r., podzielając w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną w niej zawartą. Na powyższą decyzję, wydaną w II instancji, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ kierował się tylko ustaleniami, na które powołał się organ I instancji. Z tego wynika, że przedstawiona dodatkowa dokumentacja medyczna za okres 2001-2003 rok nie była brana pod uwagę przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Tymczasem w tym okresie czasu skarżący był już poważnie chory, działalność prowadził na [...] bazarze, raptem 2-3 razy w tygodniu, ponieważ chciał wyprzedać towar, aby ponieść jak najmniejsze straty. J. B. podniósł, że po zaprzestaniu działalności w marcu 2002 r. nie wyrejestrował się, ponieważ miał nadzieję na powrót do zdrowia i podjęcie dalszej działalności. Z przedłożonego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego wynika, że w 2002 r. osiągnął z działalności gospodarczej przychód w wysokości 6141 złotych a dochód 1452,30 złotych. Gdyby prowadził działalność przez cały 2002 rok to dochód byłby znacznie większy. Powoływanie się przez organ na przepisy ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej jest całkowicie chybione, albowiem sprawa dotyczy roku 2002 r., kiedy obowiązywały zupełnie inne przepisy. Wobec tego, że w pierwszych trzech miesiącach 2002 r. dochód nie przekroczył kwoty wolnej od podatku, nie miał obowiązku składania comiesięcznej deklaracji podatkowej. Rozliczenie nastąpiło dopiero pod koniec roku. Skarżący wyjaśnił, że nie posiada książeczki podatkowej z tamtego okresu, ponieważ w tzw. międzyczasie rozwiódł się i wyprowadził się z domu, nie zabierając żadnych dokumentów, ponieważ nie zajmował się żadną działalnością. W późniejszym okresie była żona porządkując mieszkanie po prostu pozbyła się zbędnych papierów. Zresztą obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej Urzędu Skarbowego obowiązuje przez okres 5 lat. Oświadczenie wspólnika a także złożone przez skarżącego, że po 31 marca 2002 r. nie prowadził działalności gospodarczej wbrew twierdzeniom organu nie pozostają w sprzeczności z innym oświadczeniem strony z dnia [...] grudnia 2001 r. Rzeczą zrozumiałą jest, że nie mógł opuścić wspólnika, w chwili kiedy trzeba było wyprzedać towar, dlatego też jeszcze przez trzy miesiące pomagał w miarę swoich możliwości przy sprzedaży towaru i przygotowaniu firmy do zawieszenia działalności. Nieprawdą jest, że J. B. zaczął chorować w 2003 r., z przedłożonych przez niego dowodów wynika jednoznacznie, że już w 2001 r. rozpoczął wizyty lekarskie w związku ze złym samopoczuciem. W tym stanie rzeczy obie decyzje nie są słuszne i powinny być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia prowadząc postępowanie nie wyjaśnił sprawy należycie. Wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności danej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć szereg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi bowiem art. 80 kp.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wskazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Ponadto organ II instancji, rozpoznając odwołanie nie kontroluje jedynie sprawy pod kątem postawionych zarzutów, ale obowiązany jest po raz kolejny rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Podkreślić należy, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, OSNSA i WSA 2008, nr 2 poz. 31). Mając powyższe rozważania na uwadze nie można odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, mimo spoczywającego na nim obowiązku po raz kolejny nie rozpoznał sprawy, uwzględniając nowe dowody, załączone do odwołania, lecz jedynie ograniczył się do powtórzenia ustaleń, poczynionych przez organ I instancji. Dotyczy to kwestii okresu pogorszenia się stanu zdrowia skarżącego, co miało wpływ na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Organ I instancji wskazał, że choroba J. B. datuje się na 2003 rok, tymczasem w sprawie chodzi o faktyczne prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w 2002 r. Strona, składając odwołanie, przedstawiła dowody, że problemy zdrowotne zaczęły się w 2001 i 2002 roku. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustosunkował się do tych dowodów. Poza tym skarżący nie negował, że w 2002 r. osiągnął dochód z prowadzonej działalności, jednakże wskazał, że dotyczy on pierwszych trzech miesięcy tego roku, kiedy razem ze wspólnikiem dokonywał wysprzedaży towaru, aby zaprzestać prowadzenia działalności w związku z pogarszaniem się stanu zdrowia. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił okoliczności, że wykazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego dochód jest na tyle niski, że uprawdopodabnia twierdzenie skarżącego, iż prowadził działalność jeszcze w ciągu trzech miesięcy 2002 r. Kwestia ta nie została dostatecznie zbadana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który nie uzasadnił swojego stanowiska, dlaczego nie daje wiary tym wyjaśnieniom strony i ustala, że działalność skarżącego trwała przez cały 2002 r. Okoliczność braku innych dokumentów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej po upływie 9 lat od mających miejsce zdarzeń nie może obciążać skarżącego w sytuacji, gdy okres przechowywania tych dokumentów trwa 5 lat. Oświadczenie J. B., iż zawiesza działalność gospodarczą z dniem 1 stycznia 2002 r. nie pozostaje w sprzeczności z jego oraz wspólnika oświadczeniem, że faktycznie trwała ona do 31 marca 2002 r., albowiem istniała konieczność wysprzedaży towaru. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą przez cały 2002 r. Pozostawanie na zwolnieniu lekarskim może być zaliczone na poczet działalności gospodarczej, jeżeli niezdolność do pracy była przejściowa a nie miała cech trwałości i wiązała się z całkowitym faktycznym zaprzestaniem tej działalności. Wyjaśnienie tych kwestii wymaga ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który rozpoznając odwołanie J. B. od decyzji wydanej w I instancji uwzględni dodatkowe dowody przez niego złożone i ustosunkowuje się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec tego, że skarga J. B. okazała się zasadna, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c), 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.