VI SA/Wa 561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "A." Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 4 oraz art. 94a ust. 1 i ust. 3, art. 129b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa., po rozpoznaniu odwołania "Apteka S. S. Spółka jawna" z siedzibą w W. (dalej spółka, skarżąca), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie: 1. stwierdzenia naruszenia przez spółkę zapisu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 Pf., poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy [...] oraz jej działalności polegającej na oznakowaniu na zewnątrz lokalu apteki logo Stowarzyszenia "[...]" wraz z informacją, że S. S. jest członkiem Stowarzyszenia "[...]" celem powiadamiania klientów o możliwości zakupu produktów leczniczych zamieszczonych w gazetkach reklamowych "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" w cenach rekomendowanych przez Stowarzyszenie "[...]", jak i dystrybucji "Listy Aptek" zawierającej dane adresowe ww. apteki, łącznie z gazetkami reklamowymi "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" zawierającymi reklamę produktów leczniczych w cenach rekomendowanych przez Stowarzyszenie "[...]",  2. zakazania spółce, prowadzącej aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną w W. przy [...] prowadzenia reklamy polegającej na ww. działaniach, 3. nałożenia na spółkę kary pieniężnej w kwocie 20.000 złotych, 4. nadania decyzji w pkt 2 rygoru natychmiastowej wykonalności, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] marca 2014 r. w pkt 3, tj. nakładającym na spółkę karę pieniężną w kwocie 20.000 złotych i nałożył karę pieniężną w kwocie 6.000 złotych, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniach [...]-[...] lipca 2012 r. w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy [...] została przeprowadzona kontrola planowa. W protokole z kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. zanotowano, że okno apteki zostało oklejone folią z napisem: Stowarzyszenie "[...]" a na innym oknie umieszczono informację, zgodnie z którą S. S. jest członkiem stowarzyszenia "[...]". Do protokołu załączono zdjęcia witryny apteki, na których uwidoczniono powyższe napisy. Kontrolujący nakazał usunięcie powyższych oznakowań. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. spółka wniosła zastrzeżenia do protokołu z kontroli wskazując, że informacja o członkostwie S. S. w stowarzyszeniu "[...]" jest zgodna z obowiązującym prawem. Jak wskazała spółka, żaden przepis nie zabrania informowania o działalności stowarzyszenia, jak i uczestnictwie w nim. Poinformowała również, że stowarzyszenie ma na celu ochronę zdrowia, świadomości zachowań prozdrowotnych, promocję zachowań prozdrowotnych w tym profilaktycznych, co mieści się, w ocenie spółki, w treści art. 86 ust. 1 pkt 4 Pf. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji uznał wniesione przez spółkę zastrzeżenia za bezzasadne i podtrzymał swoje stanowisko co do zalecenia pokontrolnego nakazującego usunięcie kwestionowanych zapisów z okien apteki. Wojewódzki Inspektor pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. powiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zakazującej prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy [...], poprzez zamieszczenie na witrynach apteki informacji dotyczących uczestnictwa współwłaściciela apteki w stowarzyszeniu "[...]" z naruszeniem art. 94a Pf. Wojewódzki Inspektor pismem z dnia [...] września 2012 r. zwrócił się do spółki o przedłożenie aktualnej ulotki stowarzyszenia oraz wyjaśnienie następujących kwestii, a mianowicie, czy apteka stosuje rekomendowane przez stowarzyszenie "[...]" ceny, czy apteka udostępnia, prezentowane w ulotkach stowarzyszenia produkty, czy apteka uczestniczy w organizowanych przez stowarzyszenia akcjach, takich jak bezpłatne badania organizowane w ambulansach, czy podmiot prowadzący aptekę posiada umowę o współpracy łączącą go ze stowarzyszeniem "[...]" oraz nakazał jej przesłanie, czy w aptece są dystrybuowane ulotki stowarzyszenia, w jaki sposób apteka informuje pacjentów o działalności ww. stowarzyszenia. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. spółka poinformowała, że nie jest związana rekomendacjami cenowymi stowarzyszenia "[...]" i samodzielnie ustala ceny sprzedawanych produktów Ieczniczych. Ponadto wyjaśniła, iż stara się mieć jak najszerszy zasób towarów, również objętych rekomendacjami cenowymi stowarzyszenia lecz nie jest nimi związana. Wskazała, że obecnie apteka nie prowadzi żadnych działań w zakresie badań profilaktycznych ludności. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. spółka odpowiedziała na zadane przez organ I instancji pytania, podkreślając, że J. S. jest założycielem stowarzyszenia, a spółka jest członkiem wspierającym. W toku prowadzonego postępowania stowarzyszenie wyjaśniło, że nie ewidencjonuje prowadzenia przez członków stowarzyszenia aptek. Dodało, że wszelkie akcje prozdrowotne prowadzone przez stowarzyszenie realizowane jest samodzielnie bez udziału apteki, a lokalizowanie ambulansów, w których prowadzone są badania jest wynikiem przypadku. Organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwrócił się do Prezesa stowarzyszenia z zapytaniem, komu zleciło ono druk i kolportaż gazetek "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny". Stowarzyszenie wyjaśniło, że ulotki zawierają jedynie informacje o lokalizacji i godzinach otwarcia aptek i są kolportowane na podstawie porozumienia pomiędzy P., a podmiotami prowadzącymi apteki. Spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazała organowi I instancji oświadczenie podpisane przez pracowników zatrudnionych w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. [...], w którym wskazali, iż nie prowadzili zapisów pacjentów na badania diagnostyczne w ambulansie, a personel apteki nie informuje o nich klientów. Ponadto oświadczyli, iż na witrynach apteki nie były umieszczane informacje o realizowanych przez stowarzyszenie "[...]" badaniach. W dniu [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Inspektora wpłynęło pismo od anonimowego nadawcy, który poinformował, że otrzymał gazetkę reklamową stowarzyszenia "[...]" wraz z listą aptek. Do pisma załączono gazetkę reklamową zawierającą ofertę ważną w okresie [...]-[...] września 2013 r. Dnia [...] grudnia 2013 r. wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowana przez organ ulotka jest zgodna z przepisami prawa, a jej kolportaż został dokonany na zlecenie stowarzyszenia. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewódzki Inspektor zawiadomił stowarzyszenie "[...]" o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wyjaśniając, że wnioskodawca uchybił zakreślonemu terminowi do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził naruszenie przez spółkę zapisu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 Pf., poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy [...] oraz jej działalności polegającej na oznakowaniu na zewnątrz lokalu apteki logo stowarzyszenia "[...]" oraz zamieszczeniu informacji, że S. S. jest członkiem stowarzyszenia "[...]" celem powiadamiania klientów o możliwości zakupu produktów leczniczych zamieszczonych w gazetkach reklamowych "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" w cenach rekomendowanych przez stowarzyszenie "[...]", jak i dystrybucji "Listy Aptek" zawierającej dane adresowe ww. apteki, łącznie z gazetkami reklamowymi "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" zawierającymi reklamę produktów leczniczych w cenach rekomendowanych przez stowarzyszenie "[...]", zakazał ww. spółce prowadzenia reklamy polegającej na opisanych wyżej działaniach, nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 20.000 złotych oraz nadał decyzji w zakresie zakazu prowadzenia reklamy rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którym sformułowała zarzuty naruszenia następujących przepisów, a mianowicie: - art. 94a Pf., poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że uczestnictwo spółki w programie "[...]" prowadzonym przez P. Sp. z o.o. stanowi prowadzenie reklamy apteki i jej działalności, - art. 129b Pf., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i nałożenie na spółkę kary pieniężnej, a także brak uzasadnienia wysokości kary pieniężnej, - art. 86 Pf., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że umieszczenie na zewnątrz lokalu apteki logo stowarzyszenia "[...]" stanowi naruszenie art. 94a ust. 1 Pf., - art. 2a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.) oraz art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) oraz art. 6 Kpa., przez wydanie bezprawnego (sprzecznego z Konstytucją oraz ustawami) zakazu prowadzenia reklamy, - art. 78 § 2 Kpa., przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych spółki (o przesłuchanie świadków), podczas gdy miały one znaczenie dla sprawy, - art. 7 i art. 8 oraz 77 § 1 Kpa., przez brak należytej staranności przy ocenie i weryfikacji materiału dowodowego, w szczególności nieprawidłowe odniesienie się do zebranych materiałów oraz ustalenie faktów w oparciu o anonimowe zawiadomienie. W odwołaniu, jak również w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania, spółka złożyła wnioski dowodowe, w przedmiocie których GIF rozstrzygnął, wydając postanowienie z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. spółka stwierdziła, że dowody, których przeprowadzenia odmówił GIF, pozwoliłby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności potwierdziłyby rozdzielny kolportaż materiałów. GIF w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. rozstrzygnął jak wskazano na wstępie. GIF opisał przebieg postępowania administracyjnego, przyjmując za organem I instancji istnienie łącznego kolportażu gazetki "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" wraz z "Listą Aptek". GIF uznał, że brak insertowania, zszywania, czy sklejania materiałów (a więc ich mniej lub bardziej trwałego połączenia) nie wyklucza kolportażu przedmiotowych materiałów w te same miejsca, w tym samym czasie i w tym sensie - łącznej dystrybucji. Za takimi ustaleniami przemawia natomiast, w ocenie GIF, tożsamość kolportera i zasad dystrybucji, jak również wielokrotne informowanie przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską o pojawieniu się gazetki wraz z listą cenową. Z uwagi na powyższe, GIF uznał za wiarygodne informacje przedstawione w anonimowym piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., gdyż korespondują z wyżej opisanymi źródłami. Zdaniem GIF, różnica ilościowa pomiędzy wydrukowanymi gazetkami i listami nie przesądza w sposób jednoznaczny, że były one kolportowane całkowicie rozłącznie. Gazetek było więcej (dowód: odpisy zestawień), jednak mogły one funkcjonować zarówno z listą, jak i osobno (egzemplarze w ilości przekraczającej ilość list). GIF stanął jednocześnie na stanowisku, że łączny kolportaż gazetki i listy aptek nie jest w niniejszej sprawie przesłanką decydującą o naruszeniu art. 94a ust. 1 Pf. GIF uznał, że ceny podane w gazetkach "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" jako rekomendowane przez stowarzyszenie (a więc ceny niższe) odpowiadają rzeczywistym cenom obowiązującym w aptece należącej do spółki. GIF podzielił ocenę Wojewódzkiego Inspektora co do zakwalifikowania powyższych działań jako zakazaną reklamę apteki i jej działalności, o której mowa w art. 94a ust. 1 Pf. GIF stwierdził, że art. 94a ust. 1 Pf. nie zawiera definicji reklamy apteki, a jedynie zamknięty katalog czynności, które reklamą nie są. Organ przytoczył stanowiska zawarte w orzeczeniach tut. Sądu z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1756/12, z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1707/07, z dnia 20 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 838/10, z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2215/07, z dnia 20 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 838/10, doprecyzowujące pojęcie reklamy. W ocenie GIF, gazetki o tytule "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" zawierają cykliczną ofertę promocyjną produktów leczniczych, suplementów diety, wyrobów medycznych i innych towarów, obowiązującą w aptekach opatrzonych znakiem stowarzyszenia "[...]" oraz wymienionych na "Liście Aptek", a w konsekwencji – stanowią ich reklamę. GIF podkreślił, że gazetki zawierają zestawienie cen "zwyczajowych" (wyższych) i rekomendowanych przez stowarzyszenie (niższych), jest to więc oczywista zachęta do skorzystania z oferty aptek współpracujących ze stowarzyszeniem "[...]". Pacjent może się spodziewać, że ceny przedstawione w gazetce będą obowiązywać nie w każdej aptece, ale właśnie w tej, którą oznaczono logo stowarzyszenia oraz znakiem "[...]". Ponadto, jak wynika z wcześniej wskazanych ustaleń, produkty przedstawione w gazetkach były każdorazowo dostępne w przedmiotowej aptece po cenach rekomendowanych (różnice cen rzędu od 1 gr do 3 gr). GIF odniósł się również do ścisłej współpracy stowarzyszenia "[...]" oraz P. Sp. z o.o. Podał, że zarówno stowarzyszenie, jak i spółka PDF mają siedzibę pod tym samym adresem, wszystkie zlecenia na prowadzenie reklamy produktów leczniczych są udzielone zarówno tej spółce, jak i stowarzyszeniu ("podzlecane"). Z treści umowy handlowej zawartej między stroną a P. Sp. z o.o. wynika, że spółce przysługuje prawo do znaku towarowego "[...]". Zdaniem GIF, powyższe okoliczności wskazują, że działalność P. Sp. z o.o. i stowarzyszenia "[...]" jest bardzo silna i praktycznie tożsama. W konsekwencji GIF nie podzielił zarzutu naruszenia art. 94a Pf., poprzez błędną kwalifikację przedmiotowych działań i art. 129b Pf., poprzez niezasadne nałożenie kary pieniężnej. GIF podzielił wnioski organu pierwszej instancji co do tego, że sposób organizacji przedmiotowych działań (w tym fakt podzlecania stowarzyszeniu wydawania gazetki reklamowej przez hurtownię farmaceutyczną, będącą stałym partnerem handlowym strony) może wskazywać na próbę obejścia przepisu o zakazie prowadzenia reklamy aptek i ich działalności. Dalej GIF wskazał, że jak wynika z treści art. 86 Pf., usługi farmaceutyczne mogą być świadczone jedynie w aptece, przez osoby do tego uprawnione, tj. farmaceutów. Wszelkie działania innych podmiotów nie mogą być więc zakwalifikowane jako realizacja usług, o których stanowi art. 86 ust. 2 pkt 1-4 Pf. Bez znaczenia pozostają tutaj cele statutowe stowarzyszenia. Co więcej, na co zwrócił uwagę GIF, prezentowanie w witrynie apteki logo stowarzyszenia "[...]" nie ma najmniejszego związku z udzielaniem informacji i porad odnośnie stosowania produktów leczniczych i wyrobów medycznych. GIF wyjaśnił, że regulacja art. 2a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o izbach aptekarskich odnosi się do zadań/obowiązków każdego farmaceuty (niezależnie od jego miejsca zatrudnienia, czy przynależności do stowarzyszeń, organizacji), tj. udzielania porad w zakresie działania i stosowania produktów leczniczych oraz wyrobów medycznych, a także sprawowania opieki farmaceutycznej. Co więcej, opieka farmaceutyczna została zdefiniowana: jest udokumentowanym procesem, w którym farmaceuta, we współpracy z pacjentem i lekarzem, czuwa nad prawidłowym przebiegiem farmakoterapii w celu uzyskania określonych efektów, poprawiających jakość życia pacjenta. GIF uznał w związku z tym, że ww. gazetka w oczywisty sposób nie stanowi formy realizacji opisanych wyżej zadań/obowiązków. Nadto GIF przyjął karę w wysokości 6.000 złotych za adekwatną do okoliczności niniejszej sprawy. Jak podał, "obniżenie" kary uzasadnia przede wszystkim fakt, że spółka prowadziła działania reklamowe wyłącznie w stosunku do jednej apteki i nie była uprzednio karana za naruszenie art. 94a ust. 1 Pf. Ponadto, reklama przybrała tylko jedną postać. W świetle powyższych informacji, niezasadne wydało się, w ocenie GIF, nałożenie na spółkę kary w wysokości równej niemal połowie jej maksymalnego wymiaru (tj. 50.000 złotych). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GIF, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Inspektorowi do ponownego rozpoznania. Podniosła zarzuty naruszenia wskazanych poniżej przepisów prawa: - art. 94a Pf., przez błędną wykładnię powołanej regulacji, która doprowadziła do bezpodstawnego przyjęcia, że uczestnictwo spółki w programie: "[...]" prowadzonym przez P. Sp. z o.o. stanowi prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności w myśl dyspozycji ww. przepisu; - art. 129b ust. 1 i ust. 2 Pf. przez ich bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie spółce kary pieniężnej w kwocie 20.000 złotych, a następnie obniżenie przez organ II instancji kary pieniężnej do 6.000 złotych, za reklamę apteki i jej działalności, w sytuacji gdy zabroniona prawem reklama apteki lub jej działalności nie była prowadzona przez spółkę: - przez penalizowanie umieszczenia na lokalu apteki informacji, że S. S. jest członkiem stowarzyszenia "[...]", w sytuacji gdy informacja ta nie stanowi reklamy apteki lub jej działalności, - braku szczegółowego uzasadnienia, dlaczego organ I instancji nałożył tak wysoką karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych, a następne GIF obniżył karę do 6.000 złotych, w związku z tym, że art. 129b ust. 1 Pf. wskazuje tylko maksymalną kwotę, tj. 50.000 złotych jaką można nałożyć na podmiot, który według organu wbrew przepisom art. 94a Pf. prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności; - art. 86 ust. 2 Pf., przez błędną wykładnię powołanej regulacji, która doprowadziła do bezpodstawnego przyjęcia, że umieszczenie na zewnątrz lokalu apteki logo stowarzyszenia "[...]" oraz zamieszczenie informacji, że pani S. S. jest członkiem ww. stowarzyszenia, stanowi naruszenie dyspozycji art. 94a Pf., co doprowadziło do zakazania skarżącej prowadzenia reklamy (w sytuacji gdy taka reklama nie była prowadzona) ww. apteki oraz jej działalności; - art. 2a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o izbach aptekarskich, art. 12 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach oraz art. 6 Kpa., przez wydanie bezprawnego (sprzecznego z przepisem Konstytucji RP oraz regulacjami ustawowymi) zakazu prowadzenia reklamy (w sytuacji gdy taka reklama nie była prowadzona) ww. apteki oraz jej działalności polegającej na: - oznakowaniu na zewnątrz lokalu apteki logo stowarzyszenia "[...]" celem informowania klientów o możliwości zakupu produktów leczniczych zamieszczonych w gazetkach reklamowych "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" w cenach rekomendowanych przez stowarzyszenie "[...]", oraz - umieszczeniu na lokalu apteki informacji, że S. S. jest członkiem stowarzyszenia "[...]", celem informowania klientów o możliwości zakupu produktów leczniczych zamieszczonych w gazetkach reklamowych "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" w cenach rekomendowanych przez to stowarzyszenie, - dystrybucji "Listy Aptek", zawierającej dane adresowe ww. apteki, łącznie z gazetkami reklamowymi "Stowarzyszenie [...]. Rekomendowane ceny" zawierającej reklamę produktów leczniczych w cenach rekomendowanych przez stowarzyszenie; - art. 78 § 2 Kpa., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych pełnomocnika strony skarżącej przez Wojewódzkiego Inspektora zgłoszonych w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. o zwrócenie się do stowarzyszenia "[...]" oraz do Przedsiębiorstwa Dystrybucji Farmaceutycznej "[...]" o nadesłanie informacji odnośnie zasad kolportażu materiałów stowarzyszenia "[...]" oraz list aptecznych kolportowanych przez "[...]" ze względu na to, że według organu miało ono służyć tylko i wyłączenie przedłużeniu postępowania, co doprowadziło, w ocenie skarżącej, do pominięcia przez organ orzekający istotnych dla sprawy okoliczności, a także dodatkowo, odmowę przeprowadzenia przez GIF wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika strony skarżącej w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r.; - art. 7 i art. 8 oraz art. 77 ust. 1 Kpa., poprzez brak należytej staranności przy ocenie i weryfikacji materiału dowodowego. Nadto skarżąca wniosła o dopuszczenie jako dowodów wskazanych poniżej dokumentów, tj.: - wydruku ze strony internetowej "L." S.A. z dnia [...] lutego 2014 r., [...], - odpisu oświadczenia z dnia [...] grudnia 2014 r. B. D., - odpisu oświadczenia z dnia [...] grudnia 2014 r. A. J., - wydruku z KRS dla spółki pod firmą "L." S.A. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o popełnieniu przez spółkę deliktu nielegalnej reklamy apteki, ponieważ żadne z inkryminowanych przez organ działań nie jest nielegalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz art. 129b ust. 1 Pf. Stanowi on, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Podstawą materialnoprawną wydanych decyzji był także art. 129b ust. 1 Pf. mówiący, że karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Jak wynika z tego uregulowania, dla przyjęcia odpowiedzialności z art. 129b ust. 1 Pf. koniecznym jest ustalenie, że była prowadzona reklama apteki i jej działalności wbrew przepisom art. 94a p.f. Zauważyć przy tym należy, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary ma charakter związany. Stwierdzenie przez organ, że doszło do naruszenia zakazu z art. 94a Pf. nakłada na niego obowiązek nałożenia omawianej kary (przepis ten bowiem stanowi, iż "karze pieniężnej (...) podlega"). Aby nałożyć karę pieniężną organ najpierw musi ustalić, czy była prowadzona niedozwolona reklama apteki. Ponadto należy wskazać, że organy administracji farmaceutycznej działały w niniejszej sprawie również na podstawie art. 94a ust. 3 Pf., który stanowi, że organ może w razie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy, w drodze decyzji, nakazać zaprzestania prowadzenia takiej reklamy. Kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie jak należy rozumieć pojęcie "reklama apteki" o którym mowa w art. 94a Pf. Na wstępie należy przypomnieć, że przepis art. 94a Pf. został wprowadzony ustawą z 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r. Nr 75, poz. 492), w konsekwencji implementacji m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. (2004/27/WE), zmieniającej ww. dyrektywę 2001/83/WE w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi. Przepis art. 94a Pf. został zmieniony z dniem 1 stycznia 2012 r. przez art. 60 pkt 7 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696). Obecnie zatem (również w dacie kontroli apteki skarżącej Spółki oraz wydania obu decyzji), art. 94a ust. 1 Pf. stanowi o zakazie reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Zakaz ten nie obejmuje jedynie informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 94 a ust. 1 Pf. - obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji - nie zawiera pozytywnej definicji reklamy apteki, a ogranicza się wyłącznie do wskazania działań, które nie stanowią reklamy, tj. informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub produktu aptecznego. Kluczowym w sprawie zagadnieniem jest, jak to zostało wskazane w skardze ustalenie znaczenia pojęcia terminu "reklama", jakim posługuje się ustawodawca. W ustawie - Prawo farmaceutyczne ustawodawca nie zawarł definicji legalnej, co oznacza pojęcie "reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności". Jednakże w art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne zawarta jest ustawowa definicja reklamy produktu leczniczego w brzmieniu: "Reklamą produktu leczniczego jest działalność polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do stosowania produktu leczniczego, mająca na celu zwiększenie: liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych". Zgodnie z zasadą racjonalnie działającego prawodawcy należy przyjąć, że w obrębie danego aktu prawnego ustawodawca posługuje się jednakowo brzmiącymi terminami w takim samym znaczeniu, o ile sam nie wskaże inaczej. Reguła ta została też wpisana do Zasad techniki prawodawczej (§ 147) stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W procesie interpretacji tekstu prawnego nie można także pominąć wykładni systemowej wewnętrznej, która w przedmiotowej sprawie również ma zastosowanie. Wychodząc z powyższych założeń, na podstawie definicji zawartej w art. 52 ust. 1 Pf. można stwierdzić, że reklamą (jako taką) jest działalność sprzedawcy polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do określonego zachowania się nabywcy, mająca na celu zwiększenie jego obrotów. W przypadku reklamy produktu leczniczego tym "określonym zachowaniem" będzie zachęcanie do stosowania tego produktu, natomiast w przypadku reklamy apteki lub jej działalności będzie to zachęcanie do korzystania z jej usług. "Zwiększeniem obrotów" sprzedającego będzie w przypadku reklamy produktu leczniczego zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych, zaś w przypadku reklamy apteki lub jej działalności będzie to zwiększenie liczby przeprowadzanych przez nią transakcji lub ich wartości. Jednocześnie nie można pomijać, że sprzedaż produktów leczniczych przez apteki (jak i innego rodzaju produktów) nie jest "służbą", lecz działalnością gospodarczą, czyli jak stanowi art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) zarobkową działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. W istocie więc, bez względu na to, czy mamy do czynienia z reklamą produktu leczniczego, czy z reklamą apteki lub jej działalności, chodzi o zwiększanie przychodu względem przychodu prognozowanego, jaki byłby osiągnięty, gdyby nie podjęto działań reklamowych. Ustawodawca uznał jednak, że w przypadku produktu leczniczego odpowiednio ukształtowana działalność reklamowa może pociągać za sobą pewne korzyści społeczne, więc co do zasady dopuścił możliwość jej prowadzenia. Odwrotnie natomiast postąpił w przypadku reklamy apteki lub punktu aptecznego, bądź ich działalności. W tym przypadku reklama po prostu od 1 stycznia 2012 r. została zakazana. Podkreślenia wymaga, że zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności zawarty w art. 94a ust. 1 Pf. został rozszerzony z dniem 1 stycznia 2012 r. w kierunku jakiejkolwiek reklamy aptek, punktów aptecznych oraz - co istotne - ich działalności. W poprzednio wskazanym stanie prawnym, czyli przed datą 1 stycznia 2012 r., był niejako zawężony do spełnienia łącznie trzech przesłanek, gdy: działalność ta nosiła cechy reklamy, była skierowana do publicznej wiadomości oraz odnosiła się w sposób bezpośredni do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach. Założeniem ustawodawcy w tej nowelizacji było wprowadzenie całkowitego zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz zakazu reklamy placówek obrotu poza aptecznego, odnoszącej się do produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Z zakresu pojęcia reklamy apteki wyłączono bowiem jedynie informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Powyższe zmiany uzasadniano koniecznością zwiększenia ochrony pacjentów oraz finansów publicznych przed negatywnymi skutkami reklamy aptek, wskazując, że "cele przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym dążenie do maksymalizacji zysku, muszą być podporządkowane wymogom wynikającym z konieczności ochrony zdrowia pacjentów" (uzasadnienie do projektu w/w nowelizacji, druk sejmowy VI.3491). Podobnie reklamę zdefiniowano w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21), w którym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. Do koncepcji szerokiego zakresu pojęcia reklamy produktu leczniczego, analogicznie stosowanego w odniesieniu do reklamy apteki, przychylił się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, analizując uregulowania dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. WE L 311 z 28.11.2001, s. 67), dalej: dyrektywa 2001/83 zmienionej w szczególności (w zakresie reklamy) dyrektywą 2004/27/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. (Dz. Urz. UE L 136 z 30.04.2004, s. 34) w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. C-316/09 (opubl. www.eur-lex.europa.eu). Stwierdził w nim, że szerokie pojmowanie reklamy jest potwierdzone zasadniczym celem dyrektywy 2001/83, który leży w ochronie zdrowia publicznego. W ocenie TSUE podstawową charakterystyczną cechą reklamy jest cel przekazu. Stanowi on decydujące kryterium dla celów odróżnienia reklamy od zwykłej informacji. Zatem nawet przekazy zawierające jedynie obiektywne informacje mogą zostać uznane za reklamę, o ile przekaz jest ukierunkowany na zachęcanie do przepisywania, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych. Natomiast wskazanie czysto informacyjne bez zamiaru zachęcania nie jest objęte zakresem przepisów dyrektywy dotyczących reklamy produktów leczniczych. Kwestię, czy rozpowszechnianie informacji jest dokonane w celu reklamowym należy rozpoznać, dokonując konkretnego badania istotnych okoliczności danego przypadku, co należy do sądu krajowego (por. także glosa aprobująca powyższy wyrok M. Świerczyńskiego, opubl. LEX/el. 2011). W tym zakresie należy także mieć na uwadze stan orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo patrz wyroki NSA: z 20 stycznia 2015 r. (sygn. akt II GSK 1667/13) oraz z 21 października 2014 r. (sygn. akt II GSK 1336/13). W niniejszej sprawie za formę niedozwolonej reklamy apteki uznano okoliczność - dystrybucji "Listy Aptek", zawierającej dane adresowe kontrolowanej apteki, łącznie z gazetkami reklamowymi Stowarzyszenia "[...]", zawierającymi reklamę produktów leczniczych w cenach rekomendowanych przez Stowarzyszenie "[...]". Kontrolowana apteka była zaś oznakowana na zewnątrz logo Stowarzyszenia "[...]" oraz znajdował się tam komunikat o tym, że podmiot prowadzący aptekę jest członkiem wpierającym ww. stowarzyszenia. Zdaniem Sądu ustalenie ww. okoliczności pozwalało organom na przyjęcie, że w sprawie naruszono zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz - w konsekwencji - na wydanie decyzji o nakazanie zaprzestania prowadzenia opisanej tam działalności i nałożeniu kary, o której mowa w art. 129b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja strony wypełnia dyspozycję określonej normy prawa materialnego administracyjnego. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być więc jedynie okoliczności istotne dla sprawy - i takie okoliczności zostały w sprawie wykazane - a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Ulotka Stowarzyszenia - opatrzona jego logo z nazwą programu "[...]" - o rekomendowanych, promocyjnych cenach leków, została skierowana, co bezsporne, do szerokiego kręgu odbiorców. Wyróżnia ją charakterystyczna grafika i kolorystyka, naturalnym jest więc skojarzenie tak prowadzonej akcji promocyjnej z kontrolowaną apteką - jako miejscem sprzedaży leków i suplementów po cenach z ulotki – skoro apteka ta została opatrzona logo stowarzyszenia i posługuje się w swojej działalności ulotkami nawiązującymi w kolorystyce do ulotek stowarzyszenia z rekomendacjami cenowymi odnoszącymi się do leków. Innymi słowy zapowiedź niższych cen leków i suplementów z ulotki stowarzyszenia w naturalny sposób skłania do wyboru właśnie tej apteki, która opatrzona jest logo tego stowarzyszenia. Przepisy wprowadzające kategoryczny zakaz prowadzenia reklamy apteki oraz stanowiące o sankcji nakładanej za naruszenie tego zakazu nie wymagają przy tym aby reklamująca się apteka (czy podmiot ją prowadzący) była właścicielem wykorzystywanych w tej działalności materiałów reklamowych (promocyjnych). Nie było w tej sprawie także niezbędne sprawdzenie, czy ceny sprzedawanych w aptece towarów z ulotki Stowarzyszenia "[...]" odpowiadają cenom przez to stowarzyszenie rekomendowanym. Przecież ulotki te związany były z programem "[...]", a w aneksie zmieniającym nr 1 z dnia [...] grudnia 2011 r. do umowy o współpracy w ramach ww. programu, skarżąca - w § 2 ust. 4 - zobowiązała się do stosowania cen nie wyższych niż wskazane przez Hurtownię S. ceny detaliczne brutto na produkty objęte programem "[...]" (podkreślenie Sądu). Stąd podnoszony w skardze fakt, że "ceny stosowane przez Aptekę są zazwyczaj niższe od rekomendowanych w ulotce reklamowej Stowarzyszenia "[...]" - zdaniem Sądu - stanowi wypełnienie ww. zobowiązań skarżącej związanych z uczestnictwem w ww. programie, a z drugiej strony nie niweczy ustaleń organu, że klient kontrolowanej apteki mógł w niej dokonać zakupu towaru z ulotki po atrakcyjnej cenie (bo nawet jeszcze niższej niż w ulotce). Wbrew stanowisku spółki dostatecznie w sprawie wykazana została także okoliczność, że Lista Aptek oraz ulotka Stowarzyszenia zawierająca rekomendacje cenowe odnoszące się do konkretnych leków i suplementów diety dystrybuowane były łącznie. O takim łącznym dostarczaniu ww. ulotek odbiorcom świadczą zgromadzone dowody (w tym wskazane w części historycznej uzasadnienia - pisma [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej), a okoliczności potwierdził te świadek - Pani B. D., dyrektor ds. zakupów w Przedsiębiorstwie Dystrybucji Farmaceutycznej [...], która zeznała, że mieli sygnały o tym, że takie przypadki się zdarzały. Dystrybutor oświadczył jednak, że nie prowadzi łącznego kolportażu Listy Aptek oraz gazetek Stowarzyszenia. Odnosząc się do anonimów, które potwierdzały fakt łącznej dystrybucji obu rodzajów ulotek, to wskazać należy, że nie są to jedyne dowody, które wykazywały tę okoliczność. Wspierały one inne dowody w tym zakresie znajdujące się w materiale dowodowym. Fakt, że pismo, przy którym przesłano ulotki - autentyczność samych ulotek nie była przy tym kwestionowana - nie zostało podpisane, nakazywało jedynie wzmożoną ostrożność przy ocenie tego dowodu, nie zaś jego bezwarunkową dyskwalifikację. Należy tu postawić pytanie, czy spółka mogła mieć wpływ na takie działanie podmiotów odpowiedzialnych za dystrybucję obu rodzajów ulotek. Zauważyć przy tym należy, że kolportażem ulotek obu rodzajów zajmował się jeden podmiot, tj. spółka D. Sp. z o.o., z tym że dystrybucję Listy Aptek spółce tej zlecało P., a dystrybucję ulotek stowarzyszenia - samo Stowarzyszenie. W aktach brak dowodów, że skarżąca miała bezpośredni wpływ na łączny kolportaż ulotek Lista Aptek oraz ulotek reklamowych Stowarzyszenia "[...]" niemniej jednak fakt, że jest ona członkiem tego stowarzyszenia - co eksponuje poprzez oznakowanie kontrolowanej apteki - i uczestniczy w jego programie "[...]", przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego pozwala uznać, że w taki sposób - w okolicznościach istnienia ustawowych ograniczeń w tym zakresie - zachęcała do nabywania towaru w prowadzonej przez siebie aptece. Powyższe upoważnia zaś do wyrażenia poglądu o tym, że zebrane w tej sprawie dowody mogły być podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. W myśl tej zasady organ administracji ma obowiązek dokonania wszechstronnej oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Organ, wypełniając swoje uprawnienia i obowiązki płynące z tej zasady, według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania, ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Rozpatrzeniu podlegają przy tym nie tylko poszczególne dowody odrębnie, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności (na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej taki pogląd został wyrażony w C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, str. 676 i n.). Stąd za prawidłowe należy uznać nałożenie na skarżącą sankcji za naruszenie art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne. Powody wymierzenia kary w wynikającej z decyzji wysokości zostały przez organ wyjaśnione i odwołują się one do okoliczności wynikających z art. 129b ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, tj. m.in. okresu naruszenia zakazu reklamy, formy zakazanej reklamy. Także w tym zakresie nie można postawić organowi zarzutów o przekroczeniu swobodnej oceny dowodów zwłaszcza, że mając na uwadze fakt, że spółka prowadziła działalność reklamową tylko do jednej apteki a uprzednio nie była karana. GIF obniżył nałożoną karę do 6.000 zł. Należy również wyjaśnić, że Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek istotne wątpliwości, a tym bardziej takie, które mogłyby zostać wyjaśnione przy pomocy dokumentów złożonych przez skarżącą. Ponadto okoliczności związane z różnicami w ilości dystrybuowanych ulotek obu rodzajów nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez organ. Wystarczające było ustalenie, że do takiej łącznej ich dystrybucji dochodziło. Irrelewantne zaś było, czy taki sposób dostarczania ulotek miał miejsce w każdym przypadku. Poza tym oświadczenia te stanowiły dowód z dokumentu prywatnego. Moc dowodowa tego rodzaju dokumentów jest bardzo ograniczona. Oznaczają one tyle tylko, że stwierdzenia w nich zawarte pochodzą od osób, które je wystawiły. Istotne zaś w sprawie okoliczności - omówione powyżej - zostały w postępowaniu administracyjnym prawidłowo wykazane. Z tych wszystkich powodów Sąd - w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.