VI SA/Wa 592/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO lub organem odwoławczym) decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. 2004, 204, 2086 z późn. zm.) dalej jako u.d.p. zaskarżoną decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] (zwane dalej jako ZDM lub organ I instancji) z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], którą odmówiono A. S. (dalej skarżąca) wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. rej. ul. T. w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca wystąpiła do ZDM z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. rej. ul. T. pod kiosk handlowy. Organ I instancji wspomnianą na wstępie decyzją odmówił zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego. Argumentując rozstrzygnięcie podniesiono, iż zgodnie z art. 43 pkt 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach powiatowych i wojewódzkich na terenie zabudowanych miast i wsi powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w niniejszej sprawie obiekt usytuowany jest w odległości ok. 1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nadto organ wskazał na powszechnie znane fakty tyczące utrzymującego się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 10,4 % w latach 2004-2006. ZDM zwrócił również uwagę na to, iż od Polski jako członka UE wymaga się podejmowania działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem decydenta powyższe kwestie, a także nie budzący wątpliwości fakt, iż kiosk handlowy nie jest związany z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego zobligowały go do odmownego załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.d.p. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a rozpatrywany przypadek nie nosi znamion szczególności. Skarżąca odwołała się od powyższego rozstrzygnięcia zarzucając decyzji, że jest krzywdząca. SKO rozpoznając odwołanie za podstawę swojej decyzji przyjęło ww. przepis u.d.p. tj.: art. 39 ust. 3 i art. 43 pkt 1. Nadto odwołało się do ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu dotyczącego uznaniowego charakteru decyzji wydanych w zakresie zezwoleń na zajęcie pasów drogowych. Organ administracyjny by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna winien rozważyć wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać powody, które przemówiły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W ocenie Kolegium ZDM wywiązał się z powyższych obowiązków i w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie. Bezspornym jest, że przedmiotowy kiosk handlowy znajduje się w odległości ok. 1 m od krawędzi zewnętrznej jezdni, podczas gdy przepisy wskazują, iż winna być zachowana odległość co najmniej 8 m. Nadto w ocenie SKO zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja odmowna nie zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego, bowiem odpowiada prawu. Skarżąca złożyła za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę wnosząc w niej o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Argumentując swoje żądanie skarżąca wskazała na fakt, że zanim otrzymała pozwolenie na prowadzenie w przedmiotowej lokalizacji działalności gospodarczej uzyskała szereg dokumentów, w tym pozytywną opinię ZDM tyczącą usytuowania kiosku handlowego. Nadto o słuszności jej żądań mają świadczyć decyzje ZDM z maja 2005 r. oraz z kwietnia 2006 r., którymi zezwolono jej na zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego, a które zostały wydane w tym samym stanie faktycznym i prawnym, co obecnie odmowna. Powyższe kwestie świadczą, w ocenie strony, o dowolności decyzji, a nie o jej uznaniowym charakterze. Nadto jak uważa strona, powołanie się na stan natężenia ruchu drogowego w W. nie ma żadnego odniesienia do usytuowania spornego obiektu i stanowi o ogólnikowym uzasadnieniu decyzji. Skarżąca powołała się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 1982 r. (I SA 2671/81) oraz z dnia 23 września 1987 r. (II SA 468/87), w których Sąd orzekł o obowiązku prawnego i faktycznego uzasadniania decyzji uznaniowych oraz o tym, że uzasadnienie decyzji administracyjnej nie może opierać się wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach -organ musi każdorazowo przedstawić konkretne przesłanki, jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało na fakty, które uznało za udowodnione i dowody, na których się oparło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. S. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2008 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie, jakie prowadzi zarządca drogi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i innych aktów wykonawczych, podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6 - 16 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Reasumując tę część wywodów podkreślenia wymaga zatem, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższa norma służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jego ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków ruchu. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Ocena ta dokonywana winna być na bieżąco, gdyż zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 u.d.p. obowiązek ochrony dróg, winien monitorować drogi mu podległe. W tym celu organ może korzystać z opinii i analiz przez siebie zleconych, literatury przedmiotu, opracowań podmiotów zajmujących się daną tematyką. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy organ stwierdzi, że bezpieczeństwo ruchu drogowego jest zagrożone, powinien odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postąpić tak winien również wówczas, gdy wcześniej wyrażał zgodę na zajęcie pasa drogowego w danej lokalizacji. Co bowiem oczywiste, sytuacja na drogach ulega zmianie i organ ma prawo, a wręcz obowiązek, dostosowywać swoje działania do aktualnie istniejącego stanu faktycznego. Stronie wnioskującej nie przysługuje roszczenie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z lokalizacją danego obiektu musi być jednak realne, a nie być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. Ma rację organ przyjmując, że z przepisów regulujących zasady wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie takie może zostać wydane jedynie "w szczególnie uzasadnionych wypadkach". W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wykazywanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie (por. wyrok z 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08, wyrok z 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 398/08). Decyzja w przedmiocie takiej zgody – jak słusznie wskazał organ – leży w sferze uznania administracyjnego. Organ administracji zanim podejmie w takiej sytuacji rozstrzygnięcie i zadecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, aby uniknąć zarzutu dowolności, obowiązany jest wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy w kontekście zastosowanego przepisu prawa, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Szczególna istota decyzji uznaniowych polega bowiem na starannym przedstawieniu branych pod uwagę przesłanek. Przy tym przesłanki, którymi kierował się organ muszą być zindywidualizowane. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne, rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sądowa kontrola musi być również ukierunkowana na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ ustalenia stanu faktycznego ograniczył do wskazania, że kiosk handlowy skarżącej znajduje się w pasie drogowym ul. W., w odległości 1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Następnie poczynił ogólne uwagi dotyczące zarysowującej się tendencji pogarszania stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uwagi te jednak nie zostały oparte o jakikolwiek materiał dowodowy. Co więcej, w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej sprawy, nie został zgromadzony żaden materiał dowodowy. Tymczasem NSA zwrócił uwagę, iż znaczenie materiału dowodowego w sprawie toczącej się na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest o tyle doniosłe, o ile pozwala na dokonanie kontroli decyzji wydanej w oparciu o powołany powyżej przepis w zakresie motywów organu, jakimi kierował się on w ramach uznaniowości decyzji administracyjnej przy wydawaniu tej decyzji (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 181/08). Następnie organ uzasadniając odmowę wydania zezwolenia określił do czego służy pas drogowy i jakie zakazy obowiązują w jego granicach. W konkluzji uznał, że w sprawie nie dopatrzono się szczególnego uzasadnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. SKO zaakceptowało to stanowisko organu I instancji. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – uznać należy, że organy obu instancji, wbrew wskazanemu powyżej obowiązkowi, nie podały dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis. Brak jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji organu w tym zakresie uniemożliwia dokonanie kontroli wydanych decyzji. Zauważyć przy tym wypada, że organ I instancji nie powiązał uwag dotyczących pogarszającego się stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym z lokalizacją przedmiotowego kiosku handlowego. Nie wiadomo zatem jaki jest wpływ tego obiektu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym odbywającym się na ul. W. Również SKO nawiązując do zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego, nie odniosła ich do tego konkretnego obiektu, jego lokalizacji i oddziaływania na to bezpieczeństwo. Nie oceniła zatem usytuowania obiektu pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej jego lokalizacji. W swoich rozważaniach nawiązuje przy tym do reklam. Zasadne zatem wydaje się wskazanie, że przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym pojedynczego kiosku handlowego, nie można – co do zasady – kierować się tymi samymi kryteriami, które mogą mieć zastosowanie przy rozstrzyganiu o udzieleniu zezwolenia na lokalizację reklamy wielkoformatowej. W niniejszej sprawie prawidłowe uzasadnienie decyzji, w którym dokonano właściwej subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, było szczególnie pożądane, z uwagi na wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Skarżąca w przedmiotowej lokalizacji wcześniej miała udzielane zezwolenie na umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie art. 39 ust. 3 nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Oznacza to, że po wyekspirowaniu zezwolenia zainteresowany podmiot występuje o nowe zezwolenie. W świetle uregulowań cyt. ustawy oczywistym jest, na co wskazano powyżej, że zarządca drogi ma prawo do zmiany dotychczasowych zasad dotyczących udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod obiekty handlowe. Ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalszy okres. W takiej sytuacji powinien jednak szczegółowo wykazać, z czego taka zmiana jego dotychczasowego stanowiska w stosunku do konkretnego obiektu handlowego wynika. Za takie wytłumaczenie nie mogą być uznane ogólne uwagi odnoszące się do pogarszającego się bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wcześniejsze uwagi dotyczące obowiązku wykazania przez organ czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., odnoszą się również do art. 43 u.d.p. Odległości usytuowania obiektów budowlanych przewidziane w ust. 1 tego przepisu, ustalone zostały ze względu na płynność i bezpieczeństwo ruchu. Jednakże przepis ten w ust. 2 przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy m.in. drodze powiatowej w odległości mniejszej niż określona w ustawie, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Podobnie jak zezwolenie na lokalizowanie obiektów lub urządzeń w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., także zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 43 ust. 2 u.d.p. ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Organ musi zatem rozważyć wniosek strony wnioskującej w aspekcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", jako przesłanki wyrażenia zgody na usytuowanie określonego obiektu w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż przewidziana w ustawie. Wykazanie przez stronę istnienia tej przesłanki może warunkować zgodę organu na usytuowanie obiektu w dochodzonym miejscu, mimo że jego odległość od krawędzi jezdni będzie mniejsza. Odmawiając natomiast zgody, organ winien wyjaśnić wszystkie powody swojego stanowiska. W niniejszej sprawie organy nie rozważały sprawy w tym aspekcie i w konsekwencji nie wskazały dlaczego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odstąpienie od odległości zawartych w omawianym przepisie. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.