VI SA/Wa 626/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2019 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2019 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego, Syndyka masy upadłości K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syndyk masy upadłości K. K. (dalej też jako "skarżący" lub "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "organ odwoławczy" lub "GITD") z dnia [...] stycznia 2019 roku nr [...] Podstawę prawną postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowił art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2018 r. poz. 2096 – dalej też jako "k.p.a."). Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] nakładającej na K. K. karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych z tytułu naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym. W uzasadnieniu GITD wskazał, że decyzja została skierowana do pełnomocnika tj. J. W. – na adres "[...] z siedzibą przy ul. R. [...]-[...] ; [...]-[...] [...]". Jak wynika z koperty, w dniu 17 maja 2018 r., listonosz dokonał pierwszej awizacji, a następnie dnia 4 czerwca 2018 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy. Organ I instancji pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. wystąpił do Poczty Polskiej S.A., Centrum Usług Pocztowych Oddział Regionalny w K. z pytaniem dotyczącym sposobu doręczenia przesyłki poleconej zawierającej ww. decyzję administracyjną z dnia [...] maja 2018 r., tj. czy przesyłka ta była dwukrotnie awizowana i czy listonosz pozostawiał awizo w skrzynce pocztowej adresata. W odpowiedzi Poczta Polska S.A. pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. poinformowała, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i posiadanej dokumentacji ustalono, iż przesyłkę zawierającą decyzję administracyjną, po nieudanej próbie doręczenia w dniu 17 maja 2018 r. (adresat nieobecny), zaawizowano w placówce oddawczej adresata (awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce adresata), a następnie w dniu 25 maja 2018 r. dokonano powtórnej awizacji (awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce adresata). Przedmiotową przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 4 czerwca 2018 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z powyższym GITD stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję administracyjną z dnia [...] maja 2018 r. została doręczona dnia 31 maja 2018 r. w trybie art. 44 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, termin do wniesienia odwołania uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. — Prawo pocztowe. W związku z powyższym, zdaniem organu, termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 14 czerwca 2018 r. Organ przywołał argumentację strony, wskazującej, że listonosz nie dokonywał próby prawidłowego doręczenia korespondencji, nie pozostawiając tym samym zawiadomienia o przesyłce, zawiadomienia o powtórnym awizowaniu w skrzynce pocztowej Biura Syndyka (na dowód dokonywania odbioru korespondencji skarżący przedłożył kserokopię książki nadawczej, książki wpływów do Biura Syndyka przesyłek poleconych od dnia 11.05.2018 r. do 04.06.2018 r.). Zdaniem strony nie podjęto próby doręczenia korespondencji zawierającej decyzję (na potwierdzenie powyższego złożyła wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka P. C.). Adnotacja o jednokrotnym wystawieniu awizo w dniu 17 maja 2018 r., która znajduje się na kopercie, nie przesądza o prawidłowym doręczeniu korespondencji przez listonosza, tym bardziej, że brak jest informacji o kolejnej próbie doręczenia. W ocenie strony nie miała ona żadnej możliwości powzięcia wiadomości o decyzji, z uwagi na brak faktycznego zawiadomienia o przesyłkach, a zatem uznać należy, że brak jest zawinienia pełnomocnika strony w przekroczeniu terminu do dokonania czynności. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego. Wskazał, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. Organ podkreślił, że to w interesie skarżącej należało podjęcie środków celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania prowadzonego biura, których to pełnomocnik nie dokonała. Decyzja organu I instancji została doręczona w sposób prawidłowy w trybie art. 44 k.p.a, co wynika jednoznacznie z treści pisma od Poczty Polskiej S.A. z dnia 29 czerwca 2018 r. Organ wskazał, że strona nie przedstawiła dowodu mogącego podważyć ustalenia organu I instancji o dwukrotnej próbie doręczenie i dwukrotnym awizowaniu przysyłki, w tym i pozostawieniu awizo w oddawczej skrzynce adresata. Stwierdził więc, że doręczenie zastępcze było prawidłowe. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 roku, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że K. K. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z winy strony, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, ze poczta nie dochowała podwójnej awizacji, 2. art. 44 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została prawidłowo doręczona K. K., podczas gdy przy jej doręczeniu nie zostały zachowane wszystkie wymogi w art. 44 k.p.a. 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części materiału dowodowego, niedokonanie wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów, pominięcie dowodów: przedstawionych przez stronę tj. książki nadawczej oraz książki wpływów do biura syndyka, 4. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie wniosku dowodowego strony o przesłuchanie w charakterze świadka P. C. - syndyka, podczas gdy ustalenie czy w skrzynce pocztowej biura restrukturyzacyjnego znajdowało się awizo dotyczące próby doręczenia spornej przesyłki jest najistotniejszą okolicznością, jaką organ winien ustalić w sprawie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia umorzenie postępowania w całości. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. pisma Poczty Polskiej S.A Biura Wsparcia Klientów nr na okoliczność uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Drogowego nie nastąpiło z winy strony. Wnioskiem z dnia 15 maja 2019 roku skarżący wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z trzech reklamacji przeprowadzonych w innych sprawach oraz zawiadomienia o uwzględnieniu jednej z nich, z uwagi na potwierdzenie zarzutów skarżącego odnośnie nieprawidłowości przy doręczaniu przesyłki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że w toku postępowania pozyskano odpowiedź od Poczty Polskiej o datach i sposobach awizowania przesyłki, zatem nie ma podstaw, aby nie dać wiary stanowisku operatora pocztowego. Sam brak pieczęci drugiego awiza na kopercie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, wobec faktu uzupełnienia tych informacji na skutek wystąpienia organu do operatora pocztowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 roku, poz. 1302, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 roku jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. a zatem ocenie podlega, czy organ słusznie przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Sama istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się przy tym do zasadności przyjęcia przez organ odwoławczy skutku doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, a w konsekwencji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy ustalenia wymagało przede wszystkim, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego co do doręczenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżącemu w dniu [...] maja 2018 r. w trybie art. 44 k.p.a. nie jest prawidłowe. Ustalone bowiem przez organ okoliczności faktyczne nie dawały podstaw do takiego przyjęcia. Zgodnie z powołanym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2. k.p.a.). Jak wynika z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. W piśmiennictwie panuje zgodność co do tego, że zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być ściśle przestrzegane. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje natomiast niemożność skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, albowiem ma ono umożliwić adresatowi osobiste podjęcie przesyłki. Adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu gdzie może go odebrać jak i o terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Podkreślić należy, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowana jest konieczność ścisłej wykładni tego przepisu. Przykładowo w wyroku z 9 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 2689/14, Sąd wyraził pogląd, iż "okoliczności dotyczące sposobu w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrał nie mogą budzić wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy (...)". W przedmiotowej sprawie na kopercie listu poleconego (przesyłki rejestrowanej nadanej11 maja 2018 r.) skierowanego do skarżącego na adres Biura Doradcy Restrukturyzacyjnego, za pośrednictwem operatora publicznego (Poczty Polskiej S.A.), odnotowano informację tylko o jednorazowym awizowaniu w dniu 17 maja 2018 r. Wskazano, że mieszkanie było zamknięte, nie podając przy tym, miejsca pozostawienia awiza. Na kopercie brak jest natomiast informacji o powtórnym zawiadomieniu adresata o możliwości odbioru przesyłki. Wprawdzie informacja taka znalazła się, jak podkreśla GITD, w odpowiedzi na reklamację Poczty Polskiej z 29 czerwca 2018 roku, jednakże poza informacją o powtórnym awizowaniu przesyłki w dniu 25 maja 2018 roku, z jego treści nie wynika, czy wskazano w nim miejsce i termin jej odbioru. W kontekście omówionych zasad doręczenia zastępczego, opartego zasadniczo o fikcję doręczenia, zachowanie procedury dwukrotnego awizowania przesyłki nie może budzić wątpliwości ze względu na konsekwencje, jakie doręczenie to wywołuje także w sferze prawa materialnego. Co także istotne, tryb doręczenia zastępczego może mieć miejsce wyłącznie, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Oznacza to konieczność wyraźnego wskazania przez operatora pocztowego przyczyn uniemożlwiających doręczenie zwykłe. W niniejszej sprawie, o ile przyczyną pierwszej awizacji było zamknięte mieszkanie (co wynika z adnotacji poczynionej na kopercie), o tyle w przypadku drugiej awizacji w ogóle nie wskazano, również w odpowiedzi na reklamację, dlaczego nie było możliwości doręczenia skarżącemu przesyłki w trybie uregulowanym w art. 42 i 43 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wartość odpowiedzi na reklamację, jako materiału dowodowego należy oceniać w kontekście jej sprzeczności z brakiem adnotacji o drugim awizowaniu na kopercie listu poleconego (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 1452/14). Stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, akcentując że w treści nadesłanego przez operatora publicznego pisma nie zawarto wymaganych przepisem art. 44 § 2 k.p.a. informacji o treści powtórnego zawiadomienia, tj. ani o terminie i miejscu odbioru pisma, ani nie wskazano przyczyn uniemożlwiających doręczenie zwykłe. Tego rodzaju wyjaśnienie o powtórnym awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ nie wynika z niego, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (por: wyroki NSA z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1884/2009, z dnia 25 stycznia 2007 r.). Okoliczność ta wespół z brakiem na kopercie jakiejkolwiek informacji o powtórnym zawiadomieniu o możliwości odebrania przesyłki, prowadzi do wniosku o uchybieniu wymogom procedury doręczenia zastępczego. Wprawdzie ani przepisy prawa pocztowego (ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe), ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy (rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego) nie wymagają od operatora pocztowego umieszczania na kopercie adnotacji o fakcie pozostawienia awiza, stąd też braku takowej adnotacji w odniesieniu do powtórnego awizowania spornej przesyłki nie można byłoby uznać automatycznie za nieskuteczne doręczenie, niemniej jednak w takiej sytuacji (braku adnotacji), to na organie spoczywa obowiązek wykazania, dlaczego doszło do powtórnego awizowania, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. oraz, czy skarżącego poinformowano o miejscu i terminie odbioru przesyłki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2015 r. VI SA/Po 25/14). Ponieważ okoliczności tych organ nie wykazał, jako że informacja operatora pocztowego z 29 czerwca 2018 r. nie zawiera stosownych informacji, stanowisko organu o skutecznym doręczeniu przesyłki w trybie doręczenia zastępczego było nieuprawnione. Co więcej, w orzecznictwie podkreśla się także, że fakt pozostawienia zawiadomienia powinien wynikać bądź z treści zwrotnego poświadczenia odbioru, bądź z adnotacji na kopercie przesyłki. Dowodu tego nie może zastąpić adnotacja doręczyciela o awizowaniu przesyłki bądź dodatkowe informacje podane w innej formie przez nadawcę, lub pocztę. Bez udokumentowania czynności operatora w podany sposób, doręczenie jest bezskuteczne (patrz Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II FSK 1506/15, I OSK 886/16, II OSK 1158/14). Reasumując, w ocenie Sądu, informacje zawarte na wskazanych dokumentach doręczenia decyzji organu I instancji nie są wystarczające dla uznania, iż decyzja ta została skarżącemu skutecznie doręczona. Skoro w przedmiotowej sprawie nie doszło do zgodnego z prawem doręczenia decyzji, to tym samym nie można było uznać, że rozpoczął bieg termin do wniesienia od tej decyzji odwołania, a przez to przedwczesne było rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu do jego złożenia. Tym samym organ naruszył przepisy art. 44 i 59 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. W obliczu stwierdzonych nieprawidłowości odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących zasadności przywrócenia terminu Sąd uznał za zbędne. Brak było tym samym podstaw do przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przedłożonych dokumentów. Charakter stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości przy doręczaniu decyzji powoduje zarazem konieczność powtórnego doręczenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 roku, celem zagwarantowania wszelkich praw przysługujących stronie na tym etapie postępowania administracyjnego. Z uwagi na wyżej opisane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi.