VI SA/Wa 63/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Przedmiotem skargi P. z siedzibą w K. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] wydana w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2023 r., uzupełnionym w dniu 29 stycznia 2024 r., Spółka wystąpiła do Prezydenta [...] - Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym [...] w rejonie numeru [...], reklamy w postaci dwustronnego billboardu o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 w terminie od dnia 7 grudnia 2023r. do dnia 7 grudnia 2026 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej także: "organ I instancji") odmówił Spółce wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w rejonie nr [...], fragmentu reklamy w postaci dwustronnego billboardu o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 w terminie od dnia 7 grudnia 2023 r. do dnia 7 grudnia 2026 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320) zwanej dalej "u.d.p.", oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ), dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że przyczyną odmowy wydania zezwolenia jest okoliczność, iż reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Zdaniem Prezydenta [...] pas drogowy [...] w rejonie nr [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] i charakteryzuje się relatywnie dużym natężeniem ruchu drogowego. Aleja pełni rolę głównego węzła komunikacyjnego dzielnicy Ursynów. Ulica ta jest jednocześnie jednym z głównych ciągów drogowych łączących dzielnicę Ursynów z terenami północnej części [...]. Powyższe, zdaniem Prezydenta [...] skutkuje relatywnie wysokim natężeniem ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, bez względu na porę dnia. Dalej organ I instancji wskazał, że jest to odcinek drogi wymagający szczególnej ostrożności, gdyż jest to obręb skrzyżowania - drogi wewnętrznej z [...], gdzie dodatkowo znajduje się droga dla rowerów i przejście dla pieszych. Zgodnie z informacją opracowania pn. Raport o stanie bezpieczeństwa drogowego w [...] 2022 w omawianej lokalizacji miały miejsce kolizje i wypadki. Zgodnie z danymi zawartymi we ww. raporcie na terenie dzielnicy [...] zanotowano zdecydowany wzrost kolizji i zdarzeń drogowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, zarzucając organowi I instancji naruszenie: - art. 8, art. 10, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowej oceny stanu faktycznego, zapewnienia Stronie udziału w postępowaniu, uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, uznanie a priori, że działania Strony miały charakter legitymizacyjny; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, m.in. czy billboard narusza widoczność i czy był powodem zaistnienia zdarzeń drogowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2024 r., zaskarżoną w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572). W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca jedynie w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Dalej Kolegium wskazało, że w analizowanej sprawie reklama w pasie drogowym już istnieje bez wymaganego zezwolenia, przy czym - jak wynika z akt sprawy - reklama położona jest częściowo w pasie drogowym. Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji, że w sytuacji dokonanego już zajęcia pasa drogowego, nie ma możliwości udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie wprowadza takiego ograniczenia. Zdaniem Kolegium nie ma przeszkód do wydania zezwolenia na okres przyszły, najwcześniej od daty złożenia wniosku. Dalej Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się operat techniczny dotyczący usytuowania nośnika w pasie drogowym potwierdzający, iż reklama znajduje się częściowo w pasie drogowym [...]. Działka nr [...] stanowi pas drogowy drogi publicznej. Wrysowana lokalizacja potwierdza, że reklama znajduje się częściowo w pasie drogowym drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.d.p. oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, że projektowany obiekt nie będzie miał wpływu na bezpieczeństwo w ruchu i to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację obiektu w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, iż te okoliczności wystąpiły. Zdaniem Kolegium w sprawie organ I instancji podejmując decyzję odmowną, korzystając z przysługującego mu uznania administracyjnego, dokonał wyważenia spornych interesów prawidłowo. Z kolei Spółka nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, by umieszczenie reklamy w pasie drogowym stanowiło "szczególnie uzasadniony przypadek". Spółka we wniosku w żaden sposób nie wskazała zaistnienia przesłanek umożliwiających posadowienie reklamy w pasie drogowym. Także w uzupełnieniu wniosku (pismo Spółki z dnia 24.01.2024 r.) nie zawarto żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Dalej Kolegium wskazało, że istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Można więc przyjęć jako notorium stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a niezwiązane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. O ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego znaczenia, to jednak każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, zdaniem Kolegium, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, że projektowana lokalizacja nośnika nie zachowuje wymaganej odległości 60 m od skrzyżowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez sanowanie wydaną decyzją, że organ I Instancji w sposób niewystarczający zebrał materiał dowodowy, w sposób niewystarczający go zbadał; 2) art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to nieuznanie wniosku Strony wraz z jego uzasadnieniem i podanych okoliczności oraz ich sekwencji za przypadek szczególnie uzasadniony, co budzi wątpliwości co do rzetelności i wnikliwości dokonanej oceny faktycznej i prawnej. Mając na uwadze powyższe Strona wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że organ I instancji nie rozważył kwestii związanej z wystąpieniem w odniesieniu do spornego punktu przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., natomiast organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że Skarżąca nie wykazała wystąpienia takiej okoliczności. Stwierdzenie, że Kolegium także nie dopatrzyło się takiego szczególnie uzasadnionego przypadku nie zostało poparte żadnym wywodem. Drugim elementem, na który powoływały się organy, jest domniemane zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników pasa drogowego. Także w tym zakresie uzasadnienie decyzji organów obu instancji jest ogólnikowe i nieprzekonujące. Zdaniem Skarżącego twierdzenie, że natężenie ruchu drogowego na [...] jest duże, nie może stanowić przesłanki służącej ocenie, iż reklama Skarżącego wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Zdaniem Spółki, fakt istnienia billboardu w pasie drogowym nie spowodował zwiększenia ilości wypadków, zatem ww. argument nie może się ostać. Końcowo Strona dodała, że teza o niewystarczającej treści wniosku jest nieuprawniona. Notorią jest, że Skarżący prowadząc działalność musi dotrzeć do swoich odbiorców. Tak więc uzasadnienie było zawarte, brak wpływu istnienia reklamy na ilość sytuacji drogowych, jego egzystencja w przestrzeni miejskiej, zezwolenie na prowadzenie przez Skarżącego działalności w ww. lokalizacji objęte są notorią. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Kolegium zgłosiło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Skarżący w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrolą w sprawie objęta jest decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym [...] w rejonie nr [...] fragmentu reklamy w postaci dwustronnego billboardu o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, w terminie od 7 grudnia 2023 r. do 7 grudnia 2026 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p. (tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320). W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem, w ocenie Sądu, stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. "Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;". Natomiast z treści ust. 3 art. 39 u.d.p. wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, za wyjątkiem przypadków wskazanych w zdaniu wstępnym tego przepisu, które nie mają w sprawie zastosowania. Jednakże właściwy zarządca drogi m.in. odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (pkt 2 ust. 3 art. 39 u.d.p.). Z powyższego wynika zatem, że ustawa o drogach publicznych ustanawia generalny zakaz podejmowania w pasie drogowym czynności powodujących zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości bądź zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, tworząc dla zarządcy drogi gwarancję niezakłóconego administrowania pasem drogowym, zaś dla użytkowników - warunki bezpiecznego poruszania się. Od tego generalnego zakazu ustawodawca dopuszcza wyjątki. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uregulowane zostało w art. 40 ust. 1 u.d.p., stosownie do którego: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.". Zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy: umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu (urządzenia) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (por. wyrok NSA z 3.03.2022 r. II GSK 1794/18). Na podstawie wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym organ powinien wszcząć postępowanie pozwalające na wyjaśnienie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" dla odstąpienia od generalnej zasady nieumieszczania obiektów, w tym reklamowych, w obrębie pasa drogowego. Ustawodawca nie sprecyzował znaczenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", biorąc jednak pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., tj. zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanych, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego zarządcy dla danej drogi okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na umieszczenie niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (tak: wyrok NSA z 9.07.2008 r. II GSK 253/08). Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2006 r. VI SA/Wa 251/06). Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, nie będzie w zgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Kolegium przeprowadziło analizę umieszczenia reklamy (jej części) co do zgodności z warunkami wskazanymi w art. 39 ust. 1 ww. ustawy i doszło do konstatacji, że zasadnie organ I instancji uznał, iż wniosek Strony nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu tego rodzaju decyzje służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę [...] wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka wobec reklamy zewnętrznej, w tym reklam posadowionych w obrębie pasów drogowych. Kierunki działania zarządcy drogi w tego typu sprawach mogą być oparte na różnego rodzaju dokumentach, takich jak plany czy uchwały, ale również ekspertyzy czy opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze. W ocenie Sądu, trafnie Kolegium wskazało, że istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów są różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, mogą nie mieć większego wpływu, to jednak każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w jego przestrzeni, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy odnieść do warunków konkretnej sprawy. W sprawie Strona wniosła o umieszczenie reklamy, dwustronnej, podświetlanej, w pasie drogowym ulicy [...] w rejonie nr [...] (działka nr [...]). Przedmiotowa reklama w lokalizacji objętej wnioskiem, w dacie jego wniesienia, już istniała. W pasie drogowym znajduje się część reklamy. Z pomieszczonego w aktach sprawy operatu technicznego wynika, że całkowita powierzchnia reklamowa na działce drogowej wynosi 10,05m2. Jak ustalono, ww. droga jest głównym ciągiem drogowym dzielnicy [...]. W związku z tym natężenie ruchu na tej drodze jest relatywnie duże, niezależnie od pory. W treści decyzji organ I instancji wskazał nadto, że w rejonie usytuowania reklamy znajduje się skrzyżowanie z drogą wewnętrzną oraz droga dla rowerzystów i przejście dla pieszych. Strona wnosząc o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w części w pasie drogowym nie wskazała wprost na czym miałby polegać ten "szczególnie uzasadniony przypadek", który pozwałaby zarządcy drogi odstąpić od ustawowego zakazu. Obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wskazanej przez Stronę przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18.05.2023 r. II SA/Sz 1293/23; por wyrok WSA w Warszawie z 14.03.2008 r. VI SA/Wa 143/08). Oczekiwanie Strony, by to organ poszukiwał wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnianego przypadku" celem wydania decyzji pozytywnej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, zwłaszcza że Spółka ograniczyła się we wniosku jedynie do wskazania, że rzeczona reklama już istnieje, a wolą Spółki jest pozyskanie stosownego zezwolenia na przyszłość. Podkreślić przy tym należy, że co do zasady funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie reklam w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 u.d.p. W sprawie okoliczności, które wskazywałyby na zaistnienie tego wyjątku w warunkach tej sprawy Strona nie wskazała. Za takową nie może być bowiem co do zasady uznana ani okoliczność istnienie obiektu w pasie drogowym, ani okoliczność, że Spółka prowadząc działalność gospodarczą musi dotrzeć do swoich odbiorców. Prowadzenie działalności gospodarczej, w tym działalności reklamowej, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Pas drogowy z założenia nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się zaś do stanowiska skargi, że twierdzenie organu, iż natężenie ruchu na [...] jest duże nie może stanowić przesłanki służącej ocenie, że reklama Skarżącej wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi, wskazać należy, że okolicznością niesporną jest, iż ww. droga jest głównym ciągiem drogowym dzielnicy [...]. Z treści decyzji wynika, że w rejonie usytuowania reklamy znajduje się skrzyżowanie z drogą wewnętrzną oraz droga dla rowerzystów i przejście dla pieszych. Okoliczności tych Skarżący nie podważał. Mając na uwadze ww. uwarunkowania, zdaniem Sądu, organ nie miał obowiązku prowadzić rozległego postępowania dowodowego czy ta konkretna reklama oddziałuje negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wprawdzie przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa wywołana wnioskiem Strony, na organie co do zasady ciąży obowiązek dokonania prawidłowych ustaleń, jednakże, w ocenie Sądu, organ ma prawo czynić założenia racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym czy opracowaniach (ekspertyzach) dotyczących kwestii zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg. A z tych wynika jednoznacznie, że reklamy przydrożne zwiększają ryzyko zaistnienia wypadków z uwagi na rozproszenie uwagi kierowcy (por. uzasadnienie wyroku NSA z 23.11.2010 r. II GSK 994/09). Nadto okolice skrzyżowań są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi zwiększonej uwagi. Niezależnie od powyższego zasadnie Kolegium wskazało, że nawet brak zagrożenia w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi. Musi jeszcze zaistnieć szczególnie uzasadniony przypadek. Skoro zakaz zamieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1 u.d.p.), a odstąpienie od tego zakazu – wyjątkiem (art. 39 ust. 3 u.d.p.), to sama Strona winna wskazać na okoliczności mogące zostać uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (por. wyrok NSA z 13.01.2010 r. II GSK 293/09). Z istoty rzeczy bowiem to Strona najlepiej wie z jakich przyczyn dąży do uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu. Dodatkowo wskazać trzeba, że decyzje administracyjne w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Sąd bada więc przede wszystkim prawidłowość procesu wydawania decyzji. Poza tym sądowa kontrola decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne powinna uwzględniać specyfikę konkretnej sprawy. Ta zaś jest następująca: wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie reklamy w obrębie pasa drogowego jest odstępstwem od ustawowo sformułowanego zakazu umieszczania w tym obszarze tego typu obiektów, a zarządca drogi podejmując tego typu decyzję powinien mieć na względzie, że jednym z zadań tego organu jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powinien zatem powstrzymywać się od podejmowania czynności, które w jego przekonaniu mogą spowodować zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W szczególności zarządca drogi może przyjąć, że wątpliwości dotyczące zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym należy rozstrzygać na rzecz odmowy wydania zezwolenia. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie dokonały oceny, czy w sprawie możliwe było załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem strony, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym twierdzeń Strony. Sąd nie podzielił stanowiska Strony, że w sprawie Kolegium naruszyło art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że zebrany materiał dowodowy obejmuje nie tylko dokumenty przedłożone przez Stronę wraz z wnioskiem i jego uzupełnieniem, ale i kopię operatu technicznego dotyczącego przedmiotowego nośnika, zaktualizowaną opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w [...], fragment z "[...]" oraz Raport o stanie bezpieczeństwa drogowego w [...] 2022. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 11 k.p.a. dotyczącego zasady przekonywania oraz art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.". Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). Przy jedną z podstawowych form realizacji zasady przekonywania jest uzasadnienie decyzji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego aktu nie narusza prawa. W treści decyzji Kolegium zawarło zarówno uzasadnienie faktyczne – wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i prawne. Kolegium wyjaśniło bowiem podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, przytaczając przepisy prawa. W sposób wyczerpujący odniosło się także do zarzutów Strony zawartych w odwołaniu. W tym miejscu zauważyć należy, że czym innym jest poprawność sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia, a czym innym siła przekonywania użytych argumentów. Obowiązkiem organu jest bowiem dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a nie skuteczne przekonanie Strony o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16.05.2024 r. I GSK 1265/20). Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolując decyzję zaskarżoną Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania, które nakazywałyby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie podzielił także zarzutów skargi. Dlatego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 tej ustawy, Sąd skargę oddalił.