II GSK 994/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.- N. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 512/09 w sprawie ze skargi E.-N. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.-N. S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I 1. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. – nie zezwolił spółce E.N. S.A. z siedzibą w P. (skarżącej) na umieszczenie 12 reklam na słupach energetycznych w obrębie pasa drogowego (pkt 1 decyzji). Jednocześnie organ I instancji udzielił zezwolenia na umieszczenie przez skarżącą 25 innych reklam we wskazanych w decyzji miejscach – w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. (pkt 2 decyzji). Ponadto organ I instancji postanowił, że część wniosku skarżącej zostanie rozpatrzona odrębną decyzją częściową z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (pkt 3 decyzji). Od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji z dnia [...] maja 2007 r. E.N. S.A. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") w P. Organ ten, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1685/07, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Powodem uchylenia była niejasność co do relacji między komparycją decyzji a jej uzasadnieniem, która uniemożliwiła prawidłową kontrolę tej decyzji. Ponadto WSA w Warszawie stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było na tyle ogólnikowe, iż nie spełniało kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. WSA dopatrzył się również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez przywołanie w decyzji fragmentów publikacji i ekspertyz, które nie zostały przedstawione stronie przed wydaniem decyzji organu I instancji. Skarga kasacyjna złożona od powyższego wyroku WSA przez SKO w P. została oddalona (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 462/08). Następnie SKO w P. ponownie rozpoznało odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], SKO w P. ponownie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części objętej odwołaniem. 2. Od decyzji SKO w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji. Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 153 p.p.s.a. Zarzuty skarżącej koncentrowały się w szczególności na nieprzedstawieniu przez organ motywów wydanego rozstrzygnięcia oraz przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 512/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę E.N. S.A. na decyzję SKO w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd I instancji podkreślił, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jest wydawane na zasadzie wyjątku od zakazu "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). WSA wskazał przy tym, iż decyzja o wydaniu zezwolenia ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Oznacza to, iż organ administracji powinien przed wydaniem decyzji rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wskazać powody rozstrzygnięcia. Jednak, jak wskazał Sąd, sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany jest przez organ na podstawie kryteriów celowości i słuszności, co pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Po dokonaniu analizy przepisów ustawy o drogach publicznych, WSA w Warszawie uznał, że decyzje, o których mowa, służą realizacji polityki miasta w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, której częścią jest polityka wobec reklamy zewnętrznej. WSA odnotował, że politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty (akty prawa miejscowego, ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze), nie ma natomiast przepisu prawa, który nakazywałby, aby te opracowania opierały się na instrumentarium naukowym. W przekonaniu WSA podstawową wytyczną dla organu stanowiły przepisy art. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, z których wynika obowiązek zachowania szczególnej ostrożności przez kierowcę zbliżającego się do skrzyżowania. Organ powołał się przy tym na materiały w postaci wymienionych przez Sąd I instancji publikacji. Sąd wskazał, że trudno tym materiałom odmówić wiarygodności. WSA uznał, że metoda zebrania materiału dowodowego przez organ była prawidłowa. Sąd w szczególności wskazał, że zarządca drogi może korzystać z opinii i analiz zlecanych przez siebie bądź z opracowań naukowych. Wyniki tych ekspertyz nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do przeprowadzenia dowodu z przedstawionej przez skarżącą opinii Stowarzyszenia R. T. S. i R. D., sporządzonej przez inż. J.F. Zdaniem Sądu na aprobatę zasługiwało stanowisko organu, że umieszczenie reklamy w spornym pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd uznał, że organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów, co uzasadniało odmowę wydania zezwolenia. Sąd I instancji wyraził opinię, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Zdaniem WSA w Warszawie organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany do udowadniania stronie, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W ocenie Sądu teza ta jest bowiem oczywista. Sąd uznał też, iż konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na stronę wnioskującą o wydanie zezwolenia, która to strona powinna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd podkreślił, iż to nie organ – lecz wnioskodawca – powinien uzasadnić, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację reklamy w pasie drogowym. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, iż istnieje związek przyczynowy między umieszczeniem reklam w obszarze skrzyżowań a pogorszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co najmniej wystąpieniem ryzyka pogorszenia tego bezpieczeństwa. Z powyższych względów WSA w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi. II 1. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 512/09, został w całości zaskarżony skargą kasacyjną przez E.N. S.A. z siedzibą w P. Skarżąca wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości, w oparciu o następujące zarzuty: a) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych przypadkach, zaś umieszczanie reklam w odległości do 50 m od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co powoduje, że interes społeczny winien mieć w takim wypadku bezwzględny prymat nad słusznym interesem strony, bez podania jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, a nadto w konsekwencji uznanie, iż zachodziły przesłanki do uzasadnionej odmowy udzielenia zezwolenia skarżącej przez zarządcę drogi; b) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachowanie obowiązku szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym kierowcy zbliżającego się do skrzyżowania uniemożliwione jest przez zamieszczenie reklam w pasie drogowym w odległości do 50 m od środka skrzyżowania i obarczenie tym samym skarżącej odpowiedzialnością za zachowanie szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa przez uczestników ruchu drogowego, mimo że obowiązek taki nie wynika w ogóle z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym; c) naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku skargi z dnia 2 marca 2009 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], pomimo iż organ ten, jak również organ I instancji, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy prawa przez nierówne potraktowanie uczestników postępowania oraz uznanie, że brak podania motywów, jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie stanowi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego art. 107, a także uznanie, że organ ten nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, jak również przez uznanie przez WSA, że zachodziły przesłanki do uzasadnionej odmowy udzielenia zezwolenia skarżącej przez zarządcę drogi, nadto zaś przez nieuzasadnioną zmianę stanowiska w przedmiotowej sprawie, pomimo iż uprzednio Sąd ten orzekł na korzyść skarżącej, czym organy administracji publicznej naruszyły zasadę zaufania obywatela do państwa i przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w przypadku braku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę tego wyroku przez rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO w P. z dnia [...] stycznia 2009 r., nt [...] w całości. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazuje, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1685/07, WSA w Warszawie uwzględnił jej skargę na decyzję SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. W wyroku tym WSA w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było na tyle ogólne, iż nie spełniało wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżąca dodaje, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 462/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną SKO. W ocenie skarżącej decyzja SKO w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, ponownie utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w dalszym ciągu nie spełnia wymagań prawnych. Zdaniem skarżącej WSA w Warszawie, oddalając zaskarżonym wyrokiem jej skargę na powyższą decyzję SKO, zmienił zapatrywanie na przedmiotową sprawę, uznając iż organ w sposób prawidłowy ocenił stan faktyczny i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skarżąca zarzuca w szczególności, że jedyną przesłanką, która zdaniem Sądu I instancji uzasadniała odmowę wydania zezwolenia na zamieszczenie reklam na słupach oświetlenia publicznego, był "ogólnie sformułowany interes społeczny i jego prymat nad interesem strony". Skarżąca wskazała na brak konsekwencji Sądu I instancji w ocenie stanu faktycznego sprawy, jako że – w jej ocenie – ponowna decyzja SKO w P. również nie spełnia wymagań prawnych, albowiem opiera się na ogólnikowych hipotezach, popartych wybiórczo przedstawianą literaturą, niepopartą badaniami. Skarżąca podnosi przy tym, że Sąd I instancji "zdeprecjonował" przedstawioną przez skarżącą opinię J.F. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji zmienił swoje ustalenia i uprzednio wyrażoną ocenę prawną, mimo że nie ujawniły się nowe okoliczności lub dowody i nie uległ zmianie stan prawny, co w przekonaniu skarżącej mogłoby uzasadniać zmianę stanowiska Sądu. Skarżąca stoi na stanowisku, że tego typu działanie narusza zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony, podważa zaufanie obywateli do państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Skarżąca zarzuca, iż motywy podane w decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2009 r. nadal nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 k.p.a. w zakresie obowiązku wskazania faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W przekonaniu skarżącej Sąd I instancji pominął to, iż uznaniowa decyzja administracyjna powinna wskazywać w sposób szczegółowy podstawy rozstrzygnięcia. Skarżąca nie podziela opinii Sądu I instancji, iż organ w sposób prawidłowy wyjaśnił odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wskazuje w szczególności, że organy nie wyjaśniły, dlaczego umieszczenie reklam w odległości do 50 m od środka skrzyżowania jest niebezpieczne dla ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej organy powinny przedstawić w tym zakresie stosowne dowody, takie jak stosowne wyliczenia czy analizy. Również Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego akurat odległość 50 m od środka skrzyżowania jest wyznacznikiem bezpieczeństwa i uzasadnia odmowę wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby stosowaną przez organy praktykę polegającą na uznawaniu odległości poniżej 50 m od skrzyżowania za obszar niebezpieczny dla ruchu drogowego. Skarżąca podważa również sposób, w jaki SKO w P. posłużyło się przy wydawaniu decyzji opracowaniem T. Szczuraszaka, Bezpieczeństwo ruchu miejskiego, Warszawa 2006, i twierdzi, że SKO w sposób wybiórczy przywołało wyłącznie te fragmenty opracowania, które "pasowały do wydawanej decyzji". Skarżąca podnosi, iż na skutek decyzji wydanych w jej sprawie doszło do "przerzucenia" na skarżącą ciążącego na kierowcach obowiązku zachowania szczególnej ostrożności na drodze. Skarżąca wskazuje przy tym, iż w ustawie – Prawo o ruchu drogowym brak przepisu, który stanowiłby podstawę do przyjęcia takiego stanowiska. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca przywołuje stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych (tj. wyrokach z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2220/05, z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1985/07, i z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1432/08), w których to orzeczeniach wskazywano m.in., jakie warunki powinno spełniać uzasadnienie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego w celu zamieszczenia reklam. Skarżąca podniosła ponadto, że organ zarządzający drogami w P. wydaje zezwolenia na zamieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań na rzecz innych podmiotów niż skarżąca, co jej zdaniem powinno było zostać wyjaśnione przez Sąd I instancji w kontekście zasady równości wobec prawa. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano przykłady zamieszczania w tym samym pasie drogowym innych obiektów, które w ocenie skarżącej często w większym stopniu wpływają negatywnie na koncentrację kierowców niż reklamy objęte wnioskiem złożonym przez skarżącą. Opierając się na art. 7 k.p.a. skarżąca wywodzi ponadto, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierować się w pierwszej kolejności słusznym interesem obywatela, wskazując, że w tego typu sprawach istnieje "domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia", chyba że na przeszkodzie stoi niebudzący wątpliwości interes ogólny lub jest to niemożliwe z przyczyn faktycznych. 2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu I instancji narusza w określonym zakresie przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest więc przedstawienie przez skarżącego wykładni każdego z przepisów wskazanych jako wzorzec oceny rozstrzygnięcia sądu I instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem takiego wzorca przez sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom. W szczególności, jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, redakcja skargi (jej petitum i uzasadnienie) nie pozwala na jednoznaczne ustalenie treści zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 40 ustawy o drogach publicznych, który to przepis składa się z 19 ustępów, dotyczących m.in. formy decyzji administracyjnej, w której wyrażane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, opłaty za zajęcie pasa drogowego, a także kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu skargi nie wskazano jednak, którą z norm zawartych w powyższym przepisie naruszył w przekonaniu skarżącej, i w jaki sposób, Sąd I instancji. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej wyłącznie argumentację mającą świadczyć o naruszeniu art. 39 ust. 1 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a także art. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawił się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu "Sąd, któremu sprawa została przekazana [w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej], związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Naczelny Sąd Administracyjny pragnie odnotować, że skarga kasacyjna E.N. S.A. nie dotyczy wyroku wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny, sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. (notabene niepoparty jakąkolwiek argumentacją) nie może podlegać rozpoznaniu. 2. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, iż w orzecznictwie tego Sądu wykształciła się linia orzecznicza dotycząca zagadnienia będącego przedmiotem skargi kasacyjnej E.N. S.A., tj. zagadnienia związanego z praktyką odmowy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa ruchu drogowego w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania. Stanowisko NSA w tym przedmiocie obrazują m.in. wyroki z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09, i z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela poglądy zaprezentowane w powyższych wyrokach tego Sądu. Natomiast należy odnotować, że cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1423/08, i z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1985/07, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tezy zaprezentowane w tych wyrokach, na których w znacznej części oparto zarzuty skargi kasacyjnej, nie odzwierciedlają więc stanowiska NSA. 3. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne omówienie linii orzeczniczej tego Sądu w przedmiotowej kwestii, zaprezentowanej w szczególności w uzasadnieniach wyroków o sygn. akt II GSK 293/09 oraz II GSK 542/08. Przepisy ustawy o drogach publicznych mają na celu m.in. stworzenie warunków optymalnie bezpiecznego ruchu drogowego i minimalizowanie powstawania czynników zagrażających takiemu bezpieczeństwu. Celem tym powinny kierować się organy administracji podejmujące decyzje na podstawie wymienionej ustawy. Zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym realizowane są w szczególności w obrębie pasa drogowego, którym jest "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Ochronę drogi, polegającą na działaniach mających na celu "niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego" (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych), sprawuje zarządca drogi i z tej przyczyny w jego kompetencjach leży m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Przepis art. 39 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych formułuje – jako zasadę – zakaz "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W szczególności, zgodnie ze zdaniem drugim powyższego przepisu, zabrania się "lokalizacji [w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" (pkt 1). Zgodnie z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych, "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Zdanie drugie powyższego przepisu odnosi się do infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją. W odniesieniu do tych obiektów odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może nastąpić "wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zezwolenie na zajecie pasa drogowego, wydawane w formie decyzji administracyjnej, może dotyczyć m.in. "umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W wyroku o sygn. akt II GSK 542/08 NSA odnotował, że w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych "zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych [...]. Zważyć przy tym trzeba, że określenie <>, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest materialnoprawną przesłanką uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń". W powyższym wyroku NSA stwierdził również, że z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd wskazał, że "Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego". Należy szczególnie podkreślić, że w opinii NSA wyrażonej w wyroku o sygn. akt II GSK 542/08, którą to opinię obecny skład NSA w pełni podziela, "Zarządca drogi, wykonując zadania powierzone mu przez ustawę o drogach publicznych, nieograniczające się wszak tylko do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jest uprawniony do wprowadzenia reguły, że nie będzie zezwalał na lokalizację reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, gdyż stwarza to potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Równie zasadne jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt II GSK 293/09, zgodnie z którym "Zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców". W obu cytowanych wyżej wyrokach NSA uznał, że odmawiając udzielenia zezwolenia na zamieszczenie reklamy w okolicach skrzyżowania zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego, celem wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie również stoi na takim stanowisku. Innymi słowy, zarządca drogi może przyjąć swoiste "domniemanie", iż zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie. Konsekwentne stosowanie tego założenia w praktyce organów administracji jest przy tym zgodne z zasadą przewidywalności działania administracji publicznej, związaną z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.). Z powyższych przyczyn, w sytuacji gdy wniosek o zezwolenie dotyczy reklamy mającej znajdować się w odległości do 50 m od skrzyżowania, nie zachodzi potrzeba każdorazowego badania przez organy administracji takich czynników jak m.in. budowa skrzyżowania, warunków panujących w jego otoczeniu, natężenia ruchu, dopuszczalnej prędkości, występujących zdarzeń drogowych etc. (zob. wyroki NSA o sygn. akt II GSK 542/08 i II GSK 293/09). W konsekwencji, zarzuty skarżącej odnoszące się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny postępowania dowodowego przed organem administracji nie znajdują uzasadnienia. 4. Znaczną część zarzutów skargi kasacyjnej oparto na założeniu, iż w zaskarżonej przed WSA decyzji nie uzasadniono w sposób wystarczający, dlaczego zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, prawdziwość tezy, zgodnie z którą umieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zwiększa niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, jest oczywista i nie wymaga wszechstronnego dowodzenia. Po drugie, brzmienie art. 39 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na odmienny, niż sugeruje to skarżąca, rozkład ciężaru dowodu, co słusznie odnotował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro bowiem zakaz zamieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1), a odstąpienie od tego zakazu – wyjątkiem (art. 39 ust. 3), to płynie z tego wniosek, iż to sam wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że zamieszczenie reklam na obszarze sąsiadującym ze skrzyżowaniem nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Co więcej, wnioskodawca powinien wykazać, iż zamieszczenie reklamy jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy. W konsekwencji, nieuprawniony jest zarzut, iż to zarządca drogi powinien uzasadnić, dlaczego zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym (podobnie: wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 293/09). 5. Skarżąca podnosi również, że w przypadkach, gdy ustawa udziela organom administracji kompetencji do wydania decyzji w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, zachodzi "domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia" sprawy, tj. rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie strony. Istotnie, w orzecznictwie NSA od lat wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81). Pozwala to co do zasady mówić o tzw. domniemaniu pozytywnego rozstrzygnięcia, na które wskazuje skarżąca (zob. np. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej [w:] System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel), Warszawa 2010, s. 289, i cyt. tam wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06). W konsekwencji, w przypadku rozstrzygnięcia nieuwzględniającego wniosku strony organ powinien przedstawić szczegółowe uzasadnienie, wskazując w szczególności na przesłanki, jakimi się kierował, związane przede wszystkim z koniecznością ochrony interesu społecznego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 1987 r., sygn. akt II SA 468/87). Jest bowiem oczywiste, że w świetle zasady praworządności uznanie administracyjne nie oznacza prawa organu do dowolnego działania (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1868/00). Należy w tym miejscu przypomnieć, że – z uwagi na treść art. 1 § 1 w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sąd administracyjny nie posiada kompetencji do oceny celowości czy słuszności decyzji administracyjnych, w tym rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, na co słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd powinien w takich przypadkach ograniczyć się do oceny, czy organ administracji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i prawny, w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej (por. M. Jaśkowska, jw., s. 290). Sąd bada więc przede wszystkim prawidłowość procesu wydawania decyzji, a nie sam kierunek rozstrzygnięcia (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania administracji [w:] Prawo administracyjne (red. M. Wierzbowski), Warszawa 2002, s. 296). Kontrola sądowa decyzji wydanej w oparciu o uznanie powinna również uwzględniać specyfikę konkretnej sprawy. W analizowanej sprawie istnieją pewne okoliczności, na które należy zwrócić uwagę. Po pierwsze, jak już wskazywano, wydanie decyzji zezwalającej na zamieszczenie reklamy w obrębie pasa drogowego jest odstępstwem od ustawowo sformułowanego zakazu zamieszczania w tym obszarze tego typu obiektów . Jednym z celów takiego zakazu jest ochrona bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca przesłanką niewątpliwie uzasadniającą ograniczenie swobody jednostek w zakresie zamieszczania na obszarze pasa drogowego różnorakich obiektów czy urządzeń. Po drugie, podejmując decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszczenie obiektu w obszarze pasa drogowego zarządca drogi powinien mieć na względzie, że jednym z zadań tego organu jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to, że zarządca drogi powinien powstrzymywać się od podejmowania czynności, które w jego przekonaniu mogą spowodować zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W szczególności zarządca drogi może przyjąć, że wątpliwości dotyczące zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym należy rozstrzygać na rzecz odmowy wydania zezwolenia. Trudne do zaakceptowania byłoby np. wymaganie od organu wydania zezwolenia na podstawie informacji o relatywnie niskiej ilości kolizji czy wypadków, które miały miejsce na danym skrzyżowaniu. To, że na określonym skrzyżowaniu wystąpiło mniej kolizji niż na innym może być bowiem wynikiem przypadku i nie świadczy o tym, że zamieszczenie reklamy w pobliżu takiego skrzyżowania w mniejszym stopniu wpłynie na obniżenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca dysponuje w omawianym zakresie swobodą oceny stanu faktycznego, w którą – o ile stan faktyczny został prawidłowo ustalony – sąd administracyjny nie powinien wkraczać. Po trzecie, brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że zakres uznania, jakim dysponuje zarządca drogi oceniając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu zamieszczenia reklam, jest bardzo szeroki, nie ograniczony wyłącznie do ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wniosek taki wynika z zestawienia zdania pierwszego i drugiego powyższego przepisu. Zdanie drugie mówi bowiem, że odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym określonych obiektów (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu i energii elektrycznej) jest możliwa "wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". Na zasadzie argumentum a contrario należy przyjąć, iż odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie innych obiektów, do których odnosi się art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze – w tym reklam – może nastąpić również w oparciu o inne przesłanki, o ile nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Po czwarte, jak już wskazywano, przepisy art. 39 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprowadzają przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia. To zatem wnioskodawca powinien wykazać zaistnienie przesłanki warunkującej wydanie zezwolenia (tzn. wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3) oraz brak zaistnienia przesłanek wykluczających wydanie zezwolenia (tzn. przede wszystkim brak zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym). Powyższe okoliczności nie pozostają bez wpływu na kompetencję sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności decyzji o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy wniosek o zezwolenie dotyczy obszaru położonego w pobliżu skrzyżowania. Wszakże odmowa wydania takiego zezwolenia oznacza, iż organ nie dostrzegł "szczególnie uzasadnionego przypadku", albowiem nie przedstawiono mu wystarczających dowodów przemawiających za zaistnieniem takiego przypadku. Organ powinien więc w motywach decyzji wskazać, z jakich przyczyn nie uznał argumentów oraz dowodów przedstawionych we wniosku o wydanie zezwolenia. Nie ma konieczności, aby organ przytaczał samodzielne ustalenia w tym przedmiocie i przeprowadzał szczegółowe postępowanie dowodowe. Kierując się podanymi wyżej powodami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych oraz w sposób prawidłowy zastosował je w sprawie skarżącej. Organy zarządzające drogą nie miały bowiem obowiązku wszechstronnego dowodzenia, iż zamieszczenie reklamy w odległości do 50 m od skrzyżowania wiąże się ze zwiększeniem zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak już wskazywano wyżej, jest to założenie uzasadnione względami racjonalności i oparte na doświadczeniu życiowym. 6. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skarżącej związanych z rzekomym "brakiem konsekwencji" WSA w ocenie stanu faktycznego, a także zarzucaną temu Sądowi zmianą ustaleń i uprzednio wyrażonej oceny prawnej. Przedmiotem kontroli WSA w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem była inna decyzja administracyjna niż decyzja oceniana w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1685/07. Poza tym w ostatnio wymienionym wyroku WSA zajmował się przede wszystkim wadliwością formalną zaskarżonej decyzji administracyjnej, wynikającą z tego, że komparycja decyzji nie odpowiadała uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło jej prawidłową kontrolę. W niniejszym postępowaniu ten problem nie jest podnoszony przez skarżącą. Z kolei krytyczne stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. w odniesieniu do prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej wówczas decyzji było na tyle lakoniczne, iż trudno wskazać, w jaki sposób WSA w zaskarżonym wyroku miałby odstąpić od zaprezentowanych tam ocen. Ponadto oba orzeczenia dotyczyły innych decyzji administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie dokonał w zaskarżonym wyroku wnikliwej i wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej, co odzwierciedla uzasadnienie tego wyroku. W skardze kasacyjnej nie wskazano argumentów, które mogłyby podważyć tę ocenę. 7. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut związany z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji ekspertyzy zaprezentowanej przez skarżącą. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu wówczas gdy jest to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Jak już jednak wskazywano wyżej, to, że zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zwiększa zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie wymaga szczegółowego dowodzenia, a zatem trudno uznać, iż w tej sprawie Sąd I instancji powinien był dostrzec "istotną wątpliwość", która mogłaby skłaniać Sąd do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z ekspertyzy przedstawionej przez skarżącą. Z tych samych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut związany z nieprawidłowym zdaniem skarżącej posłużeniem się przez organ opracowaniem T. Szczuraszaka. 8. Niezrozumiały jest zarzut skarżącej wynikający z jakoby "nierównego potraktowania uczestników postępowania" przez organ. Być może intencją skarżącej było wskazanie, że w podobnych sprawach zarządca drogi podejmuje odmienne decyzje w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego niż w odniesieniu do skarżącej. Nie jest jednak tak, że podmioty, na rzecz których wydawano zezwolenia w innych sprawach, były "uczestnikami postępowania" toczącego się w sprawie skarżącej. Czyni to wskazany wyżej zarzut oczywiście bezzasadnym. Na marginesie należy wspomnieć, że w postępowaniu administracyjnym nie funkcjonuje pojęcie "uczestnika postępowania". Do powyższego należy dodać, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena działalności Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania zarządcy drogi w tym mieście w odniesieniu do innych niż skarżąca podmiotów wnioskujących o wydanie zezwolenia na zamieszczenie reklam w pasie drogowym. 9. Należy wreszcie odnotować, że nie znajduje podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Pierwszy z tych przepisów nakłada na określone tam osoby obowiązek zachowania ostrożności na drodze. Z kolei drugi z tych przepisów dotyczy powinności zachowania szczególnej ostrożności przez kierowców zbliżających się do skrzyżowania. Nie jest jasne, z jakich przyczyn skarżąca przyjmuje, iż Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zastosował te przepisy. Regulacje te zostały przywołane przez Sąd jedynie pomocniczo, na poparcie tezy, zgodnie z którą zamieszczenie reklamy w pobliżu skrzyżowania może wpłynąć negatywnie na koncentrację kierowców, zobowiązanych do zachowania w takim miejscu szczególnej ostrożności. Sąd I instancji nie wypowiedział zarzucanego mu przez skarżącą stanowiska, jakoby to na skarżącej ciążyła odpowiedzialność za zachowanie szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa przez uczestników ruchu drogowego. To, że skarżącej nie udzielono zezwolenia na umieszczenie reklam w pobliżu skrzyżowania nie oznacza obarczenia skarżącej odpowiedzialnością za bezpieczeństwo w ruchu drogowym, lecz jest konsekwencją istnienia takiej odpowiedzialności po stronie władzy publicznej, której organem jest zarządca dróg. 10. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.