VI SA/Wa 657/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 581 zł za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej Al. [...] w rej. [...] oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 5,81 m2, w dniu [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 8, póz. 1071 z późn. zm.) – zwanego dalej k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z póżn. zm.) – zwanej dalej u.d.p. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2009 r. podczas patrolowania terenu Al. [...] pracownicy Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego przez J. P. (zwaną dalej też stroną, skarżącą) reklamą zainstalowaną na dachu samochodu osobowego marki D. o nr rej. [...] oraz na przyczepie o nr rej. [...], reklamującą szkołę tańca. Podczas kontroli dokonano obmiaru powierzchni reklamowej oraz wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą zaistniały fakt. W trakcie dokonywanych czynności został sporządzony protokół nr [...], do którego załączono szkic sytuacyjny z podkładem mapowym. W dniu kontroli przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogi przez Straż Miejską. Organ I instancji ustalił, że strona w dniu [...] maja 2009 r. zajmowała pas drogowy al. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o znacznych gabarytach, znajdującej się i zamontowanej na dachu samochodu osobowego oraz na przyczepie, co oznacza, że stanowiła sobą reklamę przenośną. Wskazał na definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą jest nią nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, a nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W konsekwencji, działając w imieniu Prezydenta W. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich nałożył na J. P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego - drogi wojewódzkiej, Al. [...] w rej. [...] w dniu [...] maja 2009 r., bez zgody zarządcy drogi, poprzez posadowienie w pasie drogi reklamy o łącznej powierzchni 5,81 m2 zamontowanej na dachu samochodu osobowego marki D. o nr rej. [...] oraz na przyczepie o nr rej. [...]. Ustalona kara pieniężna w wysokości 581,- zł wynikała z : iloczynu powierzchni ekspozycyjnej reklamy tj. m2 - ustalonej opłaty dziennej za 1,00 m2 powierzchni ekspozycyjnej, tj. 10,00 zł za m2/dzień, powiększonej dziesięciokrotnie, razy 1 dzień zajęcia pasa drogi. Organ I instancji powołał się na art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 u.d.p. na podstawie uchwały Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. Rady m. st. Warszawy w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie § 1 i § 4 uchwały Nr XXXl/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p., stosowanego w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż należący do skarżącej pojazd z przyczepką, parkujący w dniu [...] maja 2009 r. na wyznaczonym miejscu parkingowym, stanowił reklamę w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, 2/ przepisów postępowania - art. 6 k.p.a., wyrażające się w powyższej rozszerzającej wykładni art. 4 pkt 23 u.d.p., pozostającej w sprzeczności z zasadą legalizmu, a nadto naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a w szczególności nie rozważeniu i uwzględnieniu okoliczności, iż postój pojazdu miał charakter przejściowy, odbywał się na miejscu do tego przeznaczonym, nie przylegającym do ulicy, a prezentowane treści nie stwarzały żadnego zagrożenia dla ruchu, bo w istocie nie pozostawały nawet w polu widzenia kierujących. Podkreśliła, iż polskie prawo nie zabrania zamieszczania na pojazdach osobowych treści informujących o prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast zgodnie z regulacjami prawa powszechnego i miejscowego obowiązującymi na terenie Miasta W. - pojazdy osobowe opatrzone takimi treściami są uprawnione do korzystania, na takich samych zasadach jak inne pojazdy osobowe z wyznaczonych miejsc parkingowych na terenie Miasta W., przy czym w miejskiej strefie płatnego parkowania w dni powszednie w określonych godzinach jest obowiązek uiszczenia opłat z tytułu parkowania lub wykazania się uprawnieniem do parkowania w danym miejscu bez takiego obowiązku, niezależnie od tego, czy na pojeździe zamieszczone są treści informujące o czyjejkolwiek działalności gospodarczej (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Zdaniem odwołującej, gdyby ustawodawca chciał zabronić zamieszczania na pojazdach parkujących w obrębie pasa drogowego informacji o prowadzonej działalności gospodarczej (albo obciążyć właścicieli pojazdów określonymi opłatami z tego tytułu), powinien (zgodnie z zasadą legalizmu) ustanowić wyraźny przepis prawa zawierający taki zakaz (lub nakaz uiszczania opłat). Skoro jednak tego nie uczynił, organy administracji nie mogą poszukiwać powyższych norm w przepisach prawa regulujących inną materię ani wymagać od obywateli "domyślania" się zakresu ciążących na nich obowiązków, pomimo braku jednoznacznej regulacji prawnej. Regulacji takiej nie tworzy art. 4 pkt 23 u.d.p. Art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy wymaga uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym "reklamy"'; w rozumieniu art. 4 pkt 23, w świetle którego "reklamą"" jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie podkreśliło w szczególności niesporne ustalenia faktyczne co do tego, że w nocy [...] maja 2009 r. Straż Miejska ujawniła zaparkowany na chodniku bezpośrednio przylegającym do Alej [...] samochód marki D. wraz z przyczepą 1-osiową, należący do strony. Na dachu pojazdu widoczna była tablica z napisem "Szkoła Tańca K. P." wraz z adresem, numerem telefonu i adresem mailowym. Na przyczepie zainstalowana była tablica o takim samym wyglądzie z tymi samymi informacjami, lecz o znacznie większych rozmiarach. Zdaniem organu odwoławczego definicja reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. kładzie nacisk na 2 elementy: pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych), negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej. Uznał, że wyczerpuje opisaną definicję reklamy zamieszczenie na dachu samochodu osobowego tablicy informującej o szkole tańca oraz podłączenie do samochodu przyczepki, której jedyną w istocie funkcją (nie nadaje się do przewożenia czegokolwiek z uwagi na brak burt i mocowań) jest zamieszczenie na niej kolejnej - większej tablicy informacyjnej. Sam pojazd osobowy bez tablicy informacyjnej na dachu (nawet zawierający napisy na karoserii lub szybach) nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd z dodatkową tablicą na dachu oraz tablicą na przyczepce - takim obiektem się staje. W takim tylko aspekcie należy dopuścić podnoszone w odwołaniu prawo do informowania przedsiębiorcy o prowadzonej działalności gospodarczej na jego pojeździe. Powołując się na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Kolegium oceniło, mając na uwadze zasady logicznego rozumowania oraz wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego, że głównym celem zaparkowania pojazdu z dwoma tablicami informacyjnymi w tak ruchliwym i centralnym punkcie miasta, jak [...] - dodatkowo w miejscu innym niż szkoła tańca (ul. [...]) oraz miejsce zamieszkania właścicielki pojazdu (ul. [...]) - było poinformowanie przechodniów o takiej szkole i ewentualne zachęcenie do jej odwiedzenia. W ocenie SKO, tego rodzaju działanie za pomocą tak skonstruowanych tablic, wypełnia pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stąd w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Odpierając pozostałe zarzuty wskazało, że reklama nie musi stwarzać zagrożenia w ruchu drogowym wystarczy, że stwarza taką potencjalną możliwość. Uczestnikami ruchu drogowego są także piesi, a reklama umieszczona na chodniku niewątpliwie mogła przykuć ich uwagę i odwrócić uwagę od potrzeby obserwowania drogi, po której się poruszają. Ponadto za zajęcie pasa krótsze niż 1 dzień pobiera się opłatę jak za 1 dzień. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów: prawa materialnego - błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. stosowanego w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, iż należący do niej pojazd wraz z przyczepką, parkujący w dniu [...] maja 2009 r. na wyznaczonym miejscu parkingowym stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., w sytuacji gdy korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem również przez pojazd opatrzony napisami informującymi o prowadzonej działalności gospodarczej nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy; naruszenie przepisów o postępowaniu - naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności braku uwzględnienia (czy choćby tylko rozważenia) okoliczności, że pojazd wykorzystywany jest przez skarżącą do przemieszczania się po obszarze [...] i okolicach, a postój pojazdu na parkingu był z tym związany i miał charakter przejściowy, pojazd stał na przeznaczonym do tego miejscu parkingowym, nie przylegającym bezpośrednio do Al. [...] / [...], a treści zamieszczone na pojeździe i sposób ich prezentacji nie stwarzały żadnego zagrożenia dla kierujących pojazdami poruszającymi się po drodze publicznej nie pozostając nawet w polu widzenia kierujących, a nadto nie były widoczne - pojazd był zaparkowany w nocy, a przyczepa nie była podświetlona. Wskazując na powyższe naruszenia wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podnosiła m.in., że dla uznania danego przekazu informacyjnego za reklamę umieszczoną w pasie drogowym zasadne jest odwołanie się do samego pojęcia "umieszczenia" użytego w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz użytych również w art. 4 pkt 23 u.d.p. określeń "zamocowania" oraz "elementów konstrukcyjnych", które wyraźnie wskazują, że ustawodawca pod pojęciem reklamy rozumie obiekty (zawierające przekaz informacyjny przeznaczony dla użytkowników drogi) o charakterze statycznym, do których nie może zaliczać się pojazd parkujący przejściowo na wyznaczonym miejscu parkingowym nieopodal drogi. Powołując się na stanowisko w judykaturze wskazała, że o uznaniu, zawieszonej na przyczepce samochodowej tablicy, zawierającej informacje dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej i ustawionej w granicach pasa drogowego, za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy, mogą decydować takie okoliczności jak: wymiary tablicy, jej ustawienie oraz czas, na jaki jest tam pozostawiona. Należący do niej pojazd parkował na wyznaczonym miejscu parkingowym wyłącznie przez część jednego dnia, został zaparkowany w godzinach wieczornych z [...] maja i pozostawał na parkingu w nocy o godz. 00:30 [...] maja 2009 r. i dlatego niepodobna uznać go za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy. Gdyby przyjąć inaczej, wszystkie podobne pojazdy, bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, nie mogłyby parkować w wyznaczonych do tego strefach, ponieważ ich czasowy postój na parkingu zostałby odebrany jako reklama w pasie drogowym. Powyższe byłoby sprzeczne z ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą z art. 1 u.d.p. i z obowiązującymi przepisami prawa, które nie wprowadzają zakazu ustawiania takich pojazdów na dowolnym parkingu. Nie ma też przepisów zabraniających nanoszenia oznaczeń reklamowych na samochodach i przyczepach. Podczas parkowania nie ma też obowiązku zasłaniania przyczepy, czy samochodu, na których widnieją oznaczenia reklamowe. Skarżąca podnosiła, że pojazd wykorzystywany był przez nią do przemieszczania się po obszarze [...] i okolicach, a postój na parkingu był z tym związany i miał charakter przejściowy, zatem wymaganie w takiej sytuacji obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego naruszałoby zasadę powszechności dostępu do drogi publicznej. Podstawowym kryterium dla uznania danego przekazu informacyjnego za reklamę na potrzeby art. 4 pkt 23 ustawy jest umieszczenie nośnika przekazu w taki sposób, aby zwracał on uwagę uczestników ruchu drogowego i miał z tego tytułu potencjalne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej. Pojazd był zaparkowany przejściowo w nocy, a przyczepa nie była podświetlona, co oznacza, że nie stwarzał najmniejszego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a treści na nim zamieszczone nie powodowały rozproszenia uwagi kierujących pojazdami (w istocie nie pozostawały nawet w polu widzenia kierujących), a nadto nie były widoczne.. Ponadto pojazd parkował nie przy samym [...] /Al. [...], ale na wyznaczonym miejscu parkingowym znajdującym się przy odrębnej drodze wewnętrznej, oddzielonym od [...] szerokim chodnikiem, a nadto ustawiony był równolegle do jezdni Al. [...]. Oznacza to, że korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem również przez pojazd opatrzony napisami informującymi o prowadzonej działalności gospodarczej, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Ustawy W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Ponowiło argumentację, iż nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p., albowiem zastany obiekt składający się z pojazdu i przyczepy z tablicami reklamującymi firmę usługową niewątpliwie wyczerpał znamiona "reklamy"' w rozumieniu wskazanej ustawy. Stwierdziło, że nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem badało wszystkie argumenty i okoliczności podnoszone w odwołaniu, nie można zaś utożsamiać zasadnego odrzucenia twierdzeń skarżącej z ich pominięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Skarżąca oparła skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W związku z tym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Innymi słowy, warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Niewątpliwie zatem, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane. Istotą sporu jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zajęcie przez skarżącą pasa drogowego drogi publicznej realizowało cele reklamowe, jak to przyjął organ, czy też realizowało użytkowanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, jak twierdzi skarżąca. Innymi słowy, czy skarżąca - poprzez zaparkowanie opatrzonego napisami reklamowymi pojazdu samochodowego i dołączonej doń przyczepki, której jedyną funkcją było umieszczenie tablicy reklamowej o treści informującej, tak jak i na pojeździe, o prowadzonej działalności gospodarczej - korzystała z drogi publicznej zgodne z jej przeznaczeniem, czy umieściła w pasie drogowym pojazd opatrzony reklamami w celu wyłącznego przekazywania określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi. Należy mieć na względzie, że drogą publiczną według art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową zatem zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem, ale ustawodawca przewidział ograniczenia i wyjątki. Takim wyjątkiem jest np. art. 39 u.d.p. wprowadzający generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym oraz zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który m.in. – w ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 - stanowi, że: /. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, Reklamą, w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p., jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei, pasem drogowym wg art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Nie ulega wątpliwości, że interpretacja wyżej wskazanych norm, które zakazują umieszczania w pasie drogowym reklam bez zezwolenia wymaga wykorzystania zarówno wykładni językowej jak i celowościowej. Definicja językowa nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca pod pojęciem reklamy określił wprost każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (nie będący znakiem drogowym i informacyjnym). Innymi słowy, elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik jak najszerszemu kręgowi odbiorców. Zresztą także skarżąca wskazała, że podstawowym kryterium dla uznania danego przekazu informacyjnego za reklamę na potrzeby art. 4 pkt 23 u.d.p. jest umieszczenie nośnika przekazu w taki sposób, aby zwracał on uwagę uczestników ruchu drogowego i miał z tego tytułu potencjalne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie oznacza to bynajmniej, że powyższą definicją reklamy byłyby objęte wszystkie pojazdy parkujące w pasie drogi, a opatrzone jakimikolwiek napisami lub oznaczeniami, lecz takie, gdzie występuje nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Takimi elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami nie są – ze względów oczywistych - reklamy na karoseriach, czy plandekach pojazdów osobowych, czy ciężarowych. Ustawodawca wymaga wyraźnie, by jakakolwiek forma materialna nośnika informacji wizualnej uważana była za reklamę, gdy posiada elementy konstrukcyjne i zamocowania. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r. w sprawie sygn.akt II GSK 812/08 wyraził pogląd, że reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania (LEX nr 529874). Stąd niezasadny jest zarzut skarżącej w zakresie dokonania przez organy administracji publicznej rozszerzającej wykładni art. 4 pkt 23 ustawy, nie uwzględniającej funkcji tego przepisu. Przechodząc na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak wynika z niespornych ustaleń organu, reklama nie tylko umieszczona była na dachu samochodu osobowego w postaci tablicy z napisami informującymi o prowadzonej szkole tańca, ale w szczególności samochód ten dodatkowo ciągnął za sobą przyczepę – lawetę, jako element konstrukcyjny i zamocowanie dla kolejnego nośnika informacji wizualnej, czyli jeszcze większej tablicy z napisami informującymi o prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, takie badanie i ocena zostały przeprowadzone przez organy administracji w sposób zgodny z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w świetle której na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenił, że dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych wynikającą z art. 1 u.d.p. organ odwoławczy należycie zatem ocenił, że organ I instancji nie naruszył prawa materialnego uznając, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego przez usytuowanie w dniu [...] maja 2009 r. na parkingu samochodu skarżącej z dodatkową tablicą reklamową na dachu oraz tablicą reklamową na przyczepce. Parking przy na chodniku bezpośrednio przylegającym do Alei [...], w pobliżu [...], gdzie parkowała skarżąca, położony był bowiem w obrębie pasa drogowego. Z argumentów skargi wynika, że sporna jest kwestia oceny materiału dowodowego i odpowiedzialności strony. Skarżąca w toku postępowania, a także przed Sądem, podnosiła, że z przedmiotowego pojazdu korzysta na co dzień, uiszcza opłaty parkingowe, zaś postój w dniu [...] maja 2009 r. miał charakter przejściowy. Innymi słowy twierdziła, że w godzinach wieczornych i nocnych, kiedy reklama była nie podświetlona to, w jej ocenie, miał on "przejściowy charakter", czyli nie miał on celów reklamowych. Z tego względu istotne są ustalenia organów administracji w zakresie wyglądu pojazdu, który został sfotografowany przez Straż Miejską w tym dniu na parkingu, którego wygląd i miejsce parkowania pozostaje poza sporem. Składa się bowiem z samochodu osobowego, na którego dachu umieszczona jest tablica informująca o szkole tańca oraz z dołączonej do niego przyczepki, której jedyną funkcją jest funkcja przewożenia reklamy o tej samej treści. Przyczepka ta jest bowiem lawetą do przewożenia pionowo ustawionej tablicy reklamowej. Jak ocenił organ, przyczepka nie nadaje się do przewożenia czegokolwiek z uwagi na brak burt i mocowań, ale stanowi jeszcze większą, kolejną tablicę informacyjną, reklamującą prowadzoną działalność gospodarczą i ona niewątpliwie, z czym trudno się nie zgodzić, wyczerpuje wyżej opisaną w art. 4 pkt 23 u.d.p. definicję reklamy. O ile bowiem właściciel pojazdu: samochodu osobowego i dołączonej doń przyczepy reklamowej może dowolnie informować, poprzez działania reklamowe, prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą - zarówno na tym pojeździe jak i na przyczepie - to pojazd taki spełnia nie tylko funkcję służącą do przemieszczania się. Zarówno w trakcie jazdy, jak i postoju pełni on także funkcję informującą i reklamującą prowadzoną działalność gospodarczą, służąc do pozyskiwaniu klientów. Trafnie zatem oceniło SKO, że taki pojazd – w codziennym korzystaniu - oprócz funkcji użytkowych, pełni funkcje reklamowe. Prawidłowe są jego ustalenia i logiczna ocena, iż nie sposób nie zwrócić uwagi zarówno na napisy znacznie wystające ponad dach pojazdu, a tym bardziej na tablicę reklamową, która jest ciągnięta przez ten niewielki samochód osobowy na przyczepie - lawecie. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że działanie za pomocą tak skonstruowanych tablic, wypełnia pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Umocowane bowiem pionowo tablice reklamowe na dachu pojazdu i przyczepie - lawecie mogą mieć jakąkolwiek materialną formę, jakiekolwiek elementy konstrukcyjne i zamocowania. Istotne jest, że zamocowania te umożliwiają odbiór przekazu informacyjnego przeznaczonego do użytkowników drogi, którymi są kierowcy, ich pasażerowie i piesi. W tej sytuacji organ trafnie ocenił, że głównym celem zaparkowania pojazdu z umieszczonymi na nim dwoma tablicami informacyjnymi, w ruchliwym i centralnym punkcie miasta, jak [...]- było poinformowanie o szkole tańca i ewentualne zachęcenie do jej odwiedzenia. O ile można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że dla uznania danego przekazu informacyjnego za reklamę umieszczoną w pasie drogowym zasadne odwołanie się do samego pojęcia "umieszczenia" użytego w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz użytych również w art. 4 pkt 23 u.d.p. określeń "zamocowania" oraz "elementów konstrukcyjnych", o tyle określenia te nie mają wpływu na odmienną interpretację definicji reklamy niż ta, którą ustawodawca określił wprost jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zamocowanie na dachu samochodu osobowego dodatkowej tablicy reklamowej, a już w szczególności doczepienie do tego pojazdu przyczepy z zamocowaną na niej kolejną tablicą informującą o prowadzonej działalności szkoły tańca - ma na celu reklamę tej działalności, czyli skierowanie uwagi na przedstawione na tablicach informacje jak największej rzeszy uczestników ruchu drogowego w celu pozyskania klientów. O ile taki samochód osobowy z przyczepą z umieszczonymi nań tablicami reklamowymi, dopuszczony jest do ruchu drogowego i może przemieszczać się legalnie reklamując określone na tablicach treści, o tyle - do zajęcia miejsca na parkingu, którym jest pas drogowy - właściciel tego pojazdu musi posiadać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie tego pasa. Zamocowanie bowiem na przyczepie samochodowej tablicy reklamowej, która w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi dla niej element konstrukcyjny i jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie - ewidentnie wyczerpuje przesłanki uznania go za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Stanowi to przypadek ograniczenia w powszechnym dostępie do drogi publicznej, który przewiduje art. 1 u.d.p. z uwagi na wyczerpanie przesłanek, o których mowa w art. 39 i art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 u.d.p. Umieszczenie nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym nastąpiło w tym przypadku za pomocą samochodu osobowego, w ruchliwym miejscu miasta, co stanowi niewątpliwie o umieszczeniu w nim reklamy w sposób, którego w żaden sposób nie można aprobować, bo stanowi ewidentną próbę obchodzenia przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26 października 2006 r.(I OSK 1408/05, LEX nr 281425), prezentowany przez obie strony i stanowiący, iż każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taka próbę zdając sobie sprawą z jej konsekwencji prawnych czy też nie. Z powyższych względów pojazd skarżącej, a już w szczególności doczepiona doń na lawecie tablica reklamowa, w sytuacji zaparkowania i zajęcia pasa drogowego, stanowi o umieszczeniu w nim obiektu reklamowego, i taki cel (reklamowy) miało jego umieszczenie w tym pasie. Innymi słowy, pojazd opatrzony w umocowane na nim tablice reklamowe zasadniczo determinuje reklamowy cel parkowania pojazdu w pasie drogi. W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy postój na parkingu ma charakter przejściowy, o ile parking ten stanowi pas drogowy. Sąd podzielił ocenę SKO, że miejsce parkowania tak wyglądającego samochodu osobowego i przyczepy, której jedynym ładunkiem jest tablica informująca i reklamująca prowadzoną działalność, stanowi równocześnie miejsce umieszczenia reklamy. Odmiennie niż organ należy wskazać, że w takich okolicznościach faktycznych nie ma znaczenia, czy jest on zaparkowany w pobliżu miejsca prowadzonej działalności gospodarczej, czy w pobliżu miejsca zamieszkania jego właścicielki, czy w ruchliwym punkcie miasta. Znaczenie ma natomiast, czy miejsce umieszczenia tej ewidentnej reklamy, doczepionej na lawecie do samochodu osobowego, jest pasem drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Oznacza to jednocześnie, że inną kwestią jest legalne poruszanie się po drogach publicznych tak wyglądającym pojazdem, a inną kwestią jest jego parkowanie w pasie drogowym, także gdy jest to miejsce parkingowe. W okolicznościach powyższych ustaleń nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że błędnie ocenił cel korzystania przez skarżącą z drogi publicznej przez tak oznaczony i wyposażony w tablice reklamowe pojazd skarżącej. Nie można odmówić logiki rozumowaniu organu odwoławczemu, że sam pojazd osobowy bez tablicy informacyjnej na dachu (nawet zawierający napisy na karoserii lub szybach) nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd z dodatkową tablicą na dachu oraz tablicą na przyczepce - takim obiektem się staje. Wbrew twierdzeniom skarżącej, jej pojazd, poprzez umocowanie na nim tablic reklamowych - nie może być traktowany na równi z pojazdem, gdzie treści informacyjne i reklamowe umieszczone są na jego karoserii, zatem wymagał uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Odmienny pogląd oznaczałby możliwość parkowania przyczep - lawet z treściami reklamowymi z pominięciem przepisów stanowiących o obowiązku uzyskania zgody na zajęcie pasa drogi w celu umieszczenia w nim reklamy. Akceptacja powyższego oznaczałaby także, że miejsca parkingowe, z ominięciem prawa, zajmowałyby samochody z tablicami reklamowymi umieszczonymi na dachach i na lawetach, odwracając uwagę innych uczestników ruchu drogowego, a także ograniczając widoczność, co ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych i należyte funkcjonowanie systemu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, (...) zarządca drogi prawidłowo wymierzył, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust 4-6 zgodnie z art. 40 ust 12 u.d.p. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ prawa procesowego i materialnego, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.