VI SA/Wa 685/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działające na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej skarżący) od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi powiatowej ul. [...] visa a vis posesji nr [...] oraz posadowienie w nim czterostronnej reklamy o łącznej powierzchni 15, 97 m2, umieszczonej na przyczepie nr rej. [...], w dniach od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., w kwocie 12.616,30 zł utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje w całości wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.). Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2014 r. pracownik Wydziału Kontroli SPPN ujawnił na północno-zachodnim chodniku ulicy [...] (pomiędzy ul. [...] a [...]) przyczepę reklamową "[...]" o nr rej [...]. Również w toku kontroli pasa drogowego w dniu [...] sierpnia 2014 r. na chodniku ulicy [...] (pomiędzy ul. [...] a [...]) ujawniono przyczepę reklamową "[...]" o nr rej [...], zawierającą 4 powierzchnie reklamowe o łącznej powierzchni 15,97 m2. Do protokołu kontroli dołączono 10 zdjęć, szkic terenu oraz 3 mapy elektroniczne z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy i lokalizację przyczepy. Kolejne czynności kontrolne – obrazowały fakt zaparkowania przyczepy w wyżej opisanym miejscu, przyczepa była ustawiona w tej samej pozycji tj. przód przyczepy od strony jezdni, tył od strony ogrodzenia. Powyższe stwierdzono w dniach: - [...] sierpnia 2014 r., - [...] września 2014 r. Skarżący nie kwestionował, iż reklama dotyczyła jego firmy, ani w toku postępowania, ani w odwołaniu nie kwestionował faktu parkowania przyczepy stanowiącej jego własność w miejscu ujawnionym w toku kolejnych kontroli. Skarżący kwestionował fakt parkowania przyczepy w omawianym miejscu w dniach nie objętych protokołami kontroli. Do akt sprawy organy dołączyły powiększone kolorowe zdjęcia z różnych dni kontroli wskazujące, iż lewe przednie koło przyczepy posiadało urządzenie hamujące, które na wszystkich, kolejnych zdjęciach usytuowane było pod tym samym kątem napisu [...] znajdującego się na piaście osi jezdnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że kara administracyjna została nałożona na skarżącego za to, że na przyczepie lekkiej, znajdującej się w obrębie pasa drogowego zostały umieszczone i były eksponowane tablice reklamowe o wymiarach i treści opisanej wyżej. Sam pojazd bez tablicy informacyjnej nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd zawierający konstrukcję składającą się z dwóch tablic zawierających treści reklamowe – takim obiektem się staje. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyczepa skarżącego wraz z nośnikiem reklamowym spełnia definicję reklamy, zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwym jest także w realiach sprawy, jeśli się uwzględni zasady logicznego rozumowania oraz wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego, że głównym celem zaparkowania pojazdu z dwoma tablicami informacyjnymi w tak ruchliwym punkcie [...], jakim jest ulica [...], było poinformowanie przechodniów i kierowców o takiej firmie i ewentualnie zachęcenie do skorzystania z jej usług. Takie działanie, za pomocą tak skonstruowanych tablic, niewątpliwie wypełnia pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ w celu poparcia swoich twierdzeń wskazał na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. VI SA/Wa 657/10 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując: "Zamocowanie bowiem na przyczepie samochodowej tablicy reklamowej, która w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi dla niej element konstrukcyjny i jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie – ewidentnie wyczerpuje przesłanki uznania go za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. Stanowi to przypadek ograniczenia w powszechnym dostępie do drogi publicznej, który przewiduje art. 1 udp, z uwagi na wyczerpanie przesłanek, o których mowa w art. 39 i 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 udp." Umieszczenie nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym nastąpiło w tym przypadku za pomocą przyczepy samochodowej, w ruchliwym punkcie miasta, co stanowi niewątpliwie o umieszczeniu reklamy, którego w żaden sposób nie można aprobować, w ocenie organu stanowi to ewidentną próbę obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem wykładania prawa materialnego jest prawidłowa. Organ podkreślił, że skarżący poza gołosłownym twierdzeniem nieparkowania przyczepy – poza dniami kontroli – nie poparł swych twierdzeń żadnym dowodem. Na zdjęciach z kolejnych kontroli widać, iż lewe przednie koło przyczepy posiadało urządzenie hamujące, które na wszystkich kolejnych zdjęciach usytuowane było pod tym samym kątem do napisu [...] znajdującego się na piaście osi jezdnej, co wskazuje na to, że pojazd stał w tym miejscu we wskazanym w decyzji okresie. Organ wskazał, iż jest rzeczą niemożliwą, żeby przyczepa wielokrotnie została zaparkowana z dokładnie takim samym położeniem elementu oznaczenia koła w stosunku do urządzenia hamującego, jeśli pomiędzy dniami, w których wykonano zdjęcia przyczepa była przemieszczana z miejsca zaparkowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie przez Organ, iż mobilna przyczepa techniczna należąca do Skarżącego stanowi reklamę, 2. naruszenie prawa procesowego art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i przyjęciu, że pojazd Skarżącego zajmował pas drogowy przy ul. [...] nieprzerwanie w dniach [...] sierpnia, [...] września 2014 r., podczas gdy brak stosownej dokumentacji w aktach sprawy w zakresie zajęcia pasa drogowego przez rzeczoną przyczepę w dniach [...]-[...] sierpnia 2014 r. oraz dnia [...] sierpnia 2014 r., 3. naruszenie prawa procesowego art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez nieuwzględnienie faktu, iż dnia [...] września 2014 r. Skarżący zasłonił znajdujące się na przyczepie informacje dotyczące prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, co wyklucza możliwość objęcia zakresem postępowania okresu [...]-[...] września 2014 r. Domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270, dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12.616,30 zł za zajęcie pasa drogowego – drogi powiatowej ul. [...] visa a vis [...] w dniach od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o łącznej powierzchni 15,97 m2 funkcjonującej na przyczepie samochodowej. Reklama zawierała następującą treść "[...]". Na reklamie umieszczono także numer telefonu. Ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji, w tym wynikające z akt administracyjnych, Sąd orzekający w pełni podziela i podtrzymuje. Organy dokonały również w niniejszej sprawie prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Przedmiotem sprawy jest kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy opisanej w decyzji. Okoliczności sprawy wymagają więc analizy i kwalifikacji z punktu widzenia reżimu, jakiemu podlegają drogi publiczne i umieszczane na ich terenie różne obiekty, w tym reklama. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego – na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Nie ulega zatem wątpliwości, że w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu – wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów. Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12 i przytoczone tam orzecznictwo). W przywołanym wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady – możliwości wykorzystania pasa drogowego do parkowania pojazdów (v. art. 1 tej ustawy). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego – przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu – mimo że znajdują się na nim reklamy wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, że każde zaparkowanie pojazdu – nawet jeśli znajdują się na nim reklamy – stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumpcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. "Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo i Prawo, Nr 7-8/2011). Odpowiedź na pytanie, czy umieszczanie w pasie drogowym przyczepy, na której umieszczono reklamę, stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" – w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie – jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/15 – nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. W analizowanej sprawie obiektem, który został umieszczony w pasie drogowym bez zezwolenia była przyczepa należąca do skarżącego, na której została umieszczona treść reklamowa. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów, że napis umieszczony na przyczepie o treści wskazanej powyżej wypełnia definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, gdyż stanowi on nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów. Wymaga zatem zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych umieszczenie w pasie drogowym przyczepy, na której umieszczona jest reklama, gdy celem umieszczenia jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z przeznaczeniem. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym na dłuższy okres odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (vide wyroki NSA o sygn. akt II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08, II GSK 252/11). Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że przeznaczeniem parkingu nie jest umieszczenie w nim reklam. Jeżeli do tego dochodzi, wymagane jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadnić powodu, aby reklama, będąca nośnikiem informacji wizualnej, znajdująca się w polu widzenia użytkowników drogi i w pasie drogowym, była traktowana odmiennie niż inne nośniki informacji z tego powodu, że znajduje się na bezpłatnym parkingu usytuowanym w tym pasie drogowym. Inaczej mówiąc, aby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – w tym parkingu znajdującego się w tym pasie – nie było wymagane, na czas parkowania reklama powinna być zdjęta, zasłonięta lub zdemontowana. W niniejszej sprawie Skarżący kwestionował okres zajmowania pasa drogowego oraz wskazywał na fakt, że przedmiotowa przyczepa jest mobilną przyczepą techniczną i w sposób ciągły nie zajmowała przedmiotowego pasa drogowego. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu [...] września 2014 r. reklama została zasłonięta. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Sąd wskazuje, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na podzielenie powyższych twierdzeń skarżącego. Sąd wskazuje, że co prawda organ nie posiada dokumentacji fotograficznej, z każdego dnia okresu za który została nałożona kara pieniężna, a jedynie za niektóre dni tego okresu. Jednak z zamieszczonych w aktach administracyjnych zdjęć prezentujących ustawienie kół przyczepy oraz jej ustawienie względem miejsca parkingowego wypływa jednoznaczny wniosek, że przyczepa z funkcjonującą na niej reklamą w sposób ciągły zajmowała pas drogowy w okresie za jaki została nałożona kara pieniężna. Na powyższą okoliczność skarżący, poza twierdzeniami słownymi, nie przedstawił żadnych przeciwdowodów. Jeżeli chodzi o kwestie związane z zasłonięciem reklamy przez skarżącego w dniu [...] września 2014 r., Sąd wskazując, że w aktach administracyjnych znajdują się zdjęcia z późniejszą datą uwidaczniające fakt, że jedynie część reklamy została zasłonięta przez skarżącego, pozostała część reklamy zawierająca treść: "[...]" stanowi w ocenie Sądu również reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się również podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób prawidłowy, a jego ocena przeprowadzona zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.