VI SA/Wa 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 332 (trzysta trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. Nr 102.1), art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WE z 1985 r. L 370), art. 42, art. 87, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.2 lit. a) i lit. b), lp. 10.3. lit. a) i lit. b), lp. 10.4 lit. a) i lit. b), lp. 4.1, lp. 11.2 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 235, poz. 1701), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r., Nr 151, poz. 1089 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. W. (nazywanego dalej skarżącym) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.300 (słownie: osiem tysięcy trzysta) złotych, utrzymał ww. decyzję w całości w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2007 r. zatrzymano do kontroli drogowej na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z., pojazd członowy składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], prowadzony przez Z. T., który wykonywał przewóz drogowy w imieniu skarżącego z O. do R. W toku kontroli kierowca okazał: siedmiodniową kartę opłaty drogowej Seria i Nr [...] z zaznaczoną datą ważności od dnia 29 czerwca 2007 r. W czasie kontroli stwierdzono, że winieta samoprzylepna nie została umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu (w prawym dolnym rogu przedniej szyby). Nadto, inspektorzy transportu drogowego stwierdzili wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.300 złotych, stwierdzając : - wykonywanie przez skarżącego przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas do jednej godziny, - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu: za każdą następną rozpoczętą godzinę, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: za każde następne 30 minut, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas powyżej 15 minut do 30 minut, - nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r., w którym zarzucił naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej, uregulowań zawartych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 i art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie określił żadnej sankcji prawnej za brak winiety na szybie, sprowadzając tę czynność jedynie do czynności o charakterze pomocniczym. Skarżący zakwestionował jednocześnie zasadność obciążenia go winą za naruszenia, których dopuścił się kierowca. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. `W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów art. 42 ust. 1 u.t.d. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, a także art. 87 ust. 1 i 3 u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 u.t.d. – potwierdził, że kontrolowany kierowca w trakcie kontroli okazał zarówno winietę samoprzylepną jak i odcinek kontrolny siedmiodniowej karty opłaty drogowej. Jednakże, w świetle § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, winieta, która nie została w sposób trwały umieszczona na przedniej szybie pojazdu, nie może stanowić dowodu uiszczenia opłaty. Za błędny uznał organ odwoławczy wniosek skarżącego, który przyklejenie winiety we wspomnianym miejscu uznał za czynność pomocniczą. Mając na uwadze art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał prawidłowość nałożenia kary pieniężnej za popełnione w nim naruszenie, gdyż podczas kontroli drogowej kierowca nie okazał zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie. Wspomnianego dokumentu strona nie przesłała w postępowaniu wyjaśniającym. Wskazując na naruszenie art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, organ odwoławczy powołał się na analizę okazanych przez kierowcę tarcz tachografu, z której bezspornie wynikało, iż kierowca pomiędzy godziną 4:25 dnia [...] czerwca 2007 r. a godziną 4:25 dnia [...] czerwca 2007 r. użył dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Podobnie kierowca uczynił pomiędzy godziną 9:50 dnia [...] czerwca 2007 r. a godziną 3:20 dnia [...] czerwca 2007 r. Nadto analiza wykresówek z dni: [...] czerwca 2007 r. oraz [...]-[...] czerwca 2007 r. wykazała, że kierowca pomiędzy godziną 3:20 dnia [...] czerwca 2007 r. a 3:20 dnia [...] czerwca 2007 r. użył dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24 – godzinnego okresu. Uzasadniając stwierdzone naruszenie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, organ odwoławczy podał, że kierujący naruszył przepisy regulujące czas pracy kierowców, gdyż tarcza tachografu z dnia [...]-[...] czerwca 2007 r. wykazała, że kierowca prowadził pojazd od godziny 13:45 dnia [...] czerwca 2007 r. do godziny 21:00 dnia [...] czerwca 2007 r. przez 6 godzin i 15 minut. W ocenie organu nastąpiło więc przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 45 minut. Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, stwierdził, iż analiza tarcz tachografu okazanych przez kierowcę z dnia: [...]-[...] czerwca 2007 r. oraz [...]-[...] czerwca 2007 r. wykazała, iż pomiędzy godziną 8:45 dnia [...] czerwca 2007 r. a godziną 17:15 dnia [...] czerwca 2007 r. czas jazdy bez pełnego odpoczynku dziennego wyniósł 12 godzin i 10 minut. Zatem, w opinii organu, nastąpiło przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o 2 godziny i 10 minut, licząc od dopuszczalnego 10-godzinnego okresu. Do podobnych ustaleń doprowadziła analiza tarcz tachografu z dni: [...]-[...] czerwca 2007 r. i [...]-[...] czerwca 2007 r., na podstawie której ustalono, iż pomiędzy godziną 4:25 dnia [...] czerwca 2007 r. a godziną 17:25 dnia [...] czerwca 2007 r. czas jazdy bez pełnego odpoczynku dziennego wyniósł 10 godzin i 40 minut. Nastąpiło zatem przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o 40 minut, licząc do dopuszczalnego 10-godzinnego okresu. Następnie analiza wykresówek z dni: [...]-[...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. oraz [...]-[...] czerwca 2007 r. (3 szt.) wykazała, że pomiędzy godziną 9:50 dnia [...] czerwca 2007 r. a godziną 24 dnia [...] czerwca 2007 r. czas jazdy bez pełnego odpoczynku dziennego wyniósł 18 godzin i 20 minut. Nastąpiło zatem przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o 8 godzin i 20 minut, licząc do dopuszczalnego 10-godzinnego okresu. Zdaniem organu odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika, iż strona dopuściła się również art. 8 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, tj. przepisów regulujących czas pracy kierowców. Na podstawie wykresówek z dni: [...]-[...] czerwca 2007 r. oraz [...]-[...] czerwca 2007 r. (2szt.) organ wywnioskował, że kierowca skrócił dzienny odpoczynek o 10 minut. Najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowcy w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 8 godzin i 50 minut, na podstawie wykresówek z dni [...] czerwca 2007 r. (2 szt.) organ stwierdził, iż kierowca skrócił dzienny odpoczynek o 4 godziny i 50 minut. Najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowcy w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym wyniósł 4 godziny i 10 minut. Określając stronę, która ponosi winę za stwierdzone naruszenia, Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, w przedmiotowej sprawie przedsiębiorca. To na przedsiębiorcy spoczywa odpowiedzialność za skutki działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej chylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni ww. przepisów, 2. art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, 3. lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie, 4. zasad ogólnych procedury administracyjnej zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił organowi administracji pominięcie w sprawie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W postępowaniu administracyjnym organy nie wykazały winy przedsiębiorcy, a jej stwierdzenie jest warunkiem niezbędnym dla prowadzenia postępowania wobec przedsiębiorcy. Rzeczywista odpowiedzialność będzie więc ciążyła na kierowcy, sprowadzając się do wymierzania mu kary grzywny. Skarżący zarzucił błędną wykładnię § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w którym ustawodawca enumeratywnie wskazał jakiego rodzaju dokumenty nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. Skarżący zauważył, że organy potwierdziły okazanie przez kierowcę do kontroli ważnej siedmiodniowej karty opłaty drogowej z datą ważności od dnia 29 czerwca 2007 r. Jedynym zarzutem sformułowanym przez kontrolujących był brak umieszczenia winiety samoprzylepnej w dolnym rogu przedniej szyby. W ocenie skarżącego, nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w powołanym przepisie. Organ, wydając zaskarżoną decyzję powołał się jedynie na § 4 ust. 3 rozporządzenia, pomijając jego § 3 ust. 3, zgodnie z którym dowodem uiszczenia opłaty są przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Skoro w trakcie kontroli drogowej kierowca posiadał prawidłowo wypełnioną kartę drogową i winietę, z prawidłowo wpisanymi numerami rejestracyjnymi pojazdu, którym wykonywał transport, wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania opłaty drogowej we wskazany sposób, dokonując powyższego w taki sposób, że karta opłaty, stosownie do zamysłu ustawodawcy, nie mogła być wykorzystana do przewozu innym pojazdem. W tym stanie rzeczy, organ niezasadnie zastosował karę określoną w lp. 4.1 załącznika do u.t.d., gdyż ustawodawca nie przewidział w nim sankcji za brak winiety na szybie kontrolowanego pojazdu. W ocenie skarżącego, zastosowana przez organy administracji wykładnia przepisów uzasadniała zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jak również art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Formułując zarzut naruszenia art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, skarżący podkreślił, że organ I instancji w sposób bezprawny uznał, iż z art. 7 cyt. rozporządzenia wynika nie prawo lecz obowiązek, nakazujący kierowcy odpoczynek. Zdaniem skarżącego, to czy kierowca skorzysta z tego prawa, pozostawione jest jego woli. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 elementu obligatoryjności, użyłby określenia "kierowca zobowiązany jest do" lub "kierowca ma obowiązek". Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, skarżący powołał się na analizę tarcz tachografu z dni: [...]-[...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r. oraz [...]-[...] czerwca 2007 r., stwierdzając, że między godz. 9:50 dnia [...] czerwca 2007 r. a godz. 24:00 dnia [...] czerwca 2007 r. czas jazdy kierowcy bez pełnego dziennego odpoczynku wynosił 18 godzin i 20 minut. Analizie poddano więc niemalże dwie doby pracy kierowcy, podczas gdy wskazany przepis mówi o dziennym czasie prowadzenia pojazdu, który nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu. W związku z tym, nie został naruszony przez kierowcę czas pracy określony w art. 6 rozporządzenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga K. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. nakładająca na stronę m. in. karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych – naruszają prawo. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. organy obu instancji dopuściły się zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i lp. 4.1 załącznika do cyt. ustawy, a także przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych – poprzez nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w oparciu o niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepis § 3 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., wydany przez tego Ministra z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto – zdaniem Sądu – organy dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 4.1 załącznika do tej ustawy w zw. z przepisem § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu z uwagi na nieprawidłowe uznanie, iż strona skarżąca nie uiściła wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych z uwagi na fakt nieumieszczenia winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby kontrolowanego pojazdu. Tym samym - zdaniem Sądu - organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisu art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności – poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie niekonstytucyjnej, tj. sprzecznej z delegacją ustawową – normie prawnej zawartej w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Ponadto organy, w ramach swojego postępowania, naruszyły unormowania zawarte w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Według art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia unormowań prawa materialnego na wstępie należy wskazać przede wszystkim na podstawowe konstytucyjne zasady stanowienia prawa. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, a jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli: zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (tak /w:/ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., U. 6/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 159, s. 824). W doktrynie zgodnie przyjmuje się, iż takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być przy tym bardzo konkretne, w tym musi wskazywać precyzyjnie zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać (tak m.in. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 tej ustawy, oraz trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Transportu wydał rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia organ ustalił, iż uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, zwanej dalej "jednostką". § 3 ust. 2 stanowi, iż karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. W przepisie § 3 ust. 3 rozporządzenia Minister wskazał, iż dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Z kolei w kluczowym – zdaniem Sądu – przepisie § 3 ust. 4 pkt 1 cyt. aktu wykonawczego, Minister Transportu postanowił, iż: "Nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty: 1) winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1; (...)". Według Sądu przyjąć należy, iż delegacja ustawowa z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym upoważniała ministra wyłącznie do określenia "trybu wnoszenia opłat", co też Minister Transportu uczynił - wskazując w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. sposób (tryb) uiszczenia opłaty poprzez jej nabycie w upoważnionej jednostce. W ocenie Sądu wprowadzenie w rozporządzeniu dodatkowej materii zawartej w § 3 ust. 4 – poprzez wskazanie, co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty - nie znajduje uzasadnienia w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, co jest sprzeczne z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa (vide: art. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Według Sądu wprowadzenie dodatkowych warunków ważności użycia kart opłaty nie służy prawidłowo wykonaniu ustawy o transporcie drogowym, a wobec tego nie mieści się w granicach delegacji z art. 42 ust. 7 tej ustawy, naruszając tym samym normę konstytucyjną wyrażoną w przepisie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Należy podnieść, iż zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Sędzia może odstąpić od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą lub z Konstytucją, a nawet orzekać wprost na podstawie Konstytucji. Skoro omówione wyżej uregulowanie nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 42 ust. 7 ustawy i narusza w ten sposób art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, to uznać trzeba, iż zachodzi w niniejszej sprawie podstawa dla odmowy stosowania wskazanego przepisu rozporządzenia (taką możliwość przewiduje również Naczelny Sąd Administracyjny – np. wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403, Wokanda 2006, nr 5, 35). Zdaniem Sądu nie można akceptować praktyki nakładania kar na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że należy odmówić zastosowania § 3 ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. Należy zauważyć, iż ustawa o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną tylko i wyłącznie za "nieuiszczenie wymaganej opłaty drogowej". Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być uchylone, jako wydane w omawianym zakresie z naruszeniem prawa materialnego, bowiem oparte były na rozporządzeniu nie mieszczącym się w granicach ustawowego upoważnienia i sprzecznym z Konstytucją RP. Należy wskazać, iż powyższy pogląd znajduje również pewne potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz wyrok NSA dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08), jak i orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (tak: np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 639/08, czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 790/08, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 183/09, czy też wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1481/09 oraz z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1900/09). Niezależnie od powyższych, zasadniczych i mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zastrzeżeń natury konstytucyjnej, zauważyć warto, że powołane przez organy obu instancji przepisy § 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wyraźnie stanowią, iż uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty w sposób wskazany w § 3 ust. 1. Skoro skarżący miał w dniu kontroli odcinek kontrolny, który był prawidłowo wypełniony, a także winietę, to brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby uznać, iż mógł mieć zastosowanie w sprawie przepis lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nakładający karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 55). Zdaniem Sądu organy obu instancji dopuściły się ewidentnej obrazy przepisu art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności, albowiem przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej oparły się na niekonstytucyjnej, tj. sprzecznej z delegacją ustawową – normie prawnej zawartej w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Ponadto należy stwierdzić, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego – wbrew wyraźnym nakazom płynącym z przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – nie wyjaśniły w toku postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów. Organy administracji nie wzięły pod uwagę, iż w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, brak było znamion deliktu określonego w lp. 4.1 załącznika do ustaw o transporcie drogowym, zwłaszcza jeśli zważy się, iż skarżący przedstawił w toku kontroli również winietę. Skoro skarżący uiścił należną kwotę za siedmiodniową kartę opłaty w upoważnionej jednostce (§ 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu), która następnie wypełniona została prawidłowo, w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie w innym pojeździe (§ 3 ust. 3, § 4 ust. 2 rozporządzenia), to zaistniała podstawa do przyjęcia, iż opłata została przez stronę uiszczona. Organy administracji, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie podjęły jednak jakichkolwiek dodatkowych czynności w toku postępowania, aby jednoznacznie ustalić fakt uiszczenia przez stronę stosownej opłaty za przejazd pod drogach krajowych. W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organów obu instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym pełną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nakładającej karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Warto na marginesie wskazać, iż w wydanym w ostatnim czasie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, Trybunał wyraźnie stwierdził, iż uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych jest czynnością sformalizowaną. Zdaniem Trybunału z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat wynika jednoznacznie, że uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty oraz jej prawidłowe wypełnienie, czyli wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu na jej odcinku kontrolnym przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu (§ 4 rozporządzenia z 2006 r. w sprawie opłat) oraz zaznaczenie czasu przejazdu w sposób przewidziany w punkcie 7 załącznika nr 26 do cyt. rozporządzenia z 2006 r. Przy czym, jak wskazał TK, zgodnie z art. 87 ustawy o transporcie drogowym kierowca jest zobowiązany posiadać kartę opłaty w pojeździe podczas wykonywania przejazdu. Zdaniem Trybunału spełnienie łącznie tych warunków pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Należy uznać w konsekwencji, iż wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dodatkowo potwierdza – zdaniem Sądu – prawidłowość przyjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd za niezasadny uznał zarzut niewłaściwej interpretacji art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jak słusznie zauważył skarżący ustawodawca we wskazanym przepisie nie posługuje się terminem, który w sposób bezwzględny nakazywałby obowiązek skorzystania przez kierowcę z przerwy po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny. Zamiast tego ustawodawca posługując się zwrotem "przysługuje", przyznając kierowcy prawo do przerwy (45 minutowej bądź dwóch podzielnych przerw: 15 minutowej i 30 minutowej). Fakt, iż wskazany zwrot jest mniej kategoryczny od zwrotu "kierowca jest zobligowany", nie umniejsza jego nakazowego charakteru, mając na uwadze powody, które zadecydowały o wprowadzeniu wspomnianego przepisu. Należy pamiętać, że decydująca była obawa o zdrowie i bezpieczeństwo kierowcy jak również innych użytkowników dróg, narażonych na wypadek wskutek znużenia i wyczerpania kierowcy prowadzącego nieprzerwanie pojazd przez 9 godzin (10 godzin), o których stanowi art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Sąd, uwzględniając analizę tarcz tachografu okazanych przez prowadzącego pojazd, za niezasadny uznał zarzut skarżącego o niewłaściwym zastosowaniu art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Równie niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który jednoznacznie określa, iż dzienny czas prowadzenia nie może przekroczyć 9 godzin, z zastrzeżeniem, że może być zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Zdaniem Sądu bezpodstawny jest zarzut skarżącego o naruszeniu przez organy art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez niewyjaśnienie kwestii braku winy przedsiębiorcy w stwierdzonych naruszeniach przepisów transportowych, które zostały popełnione przez kierowcę. Art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 u.t.d. stanowi, że ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych i wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 u.t.d. dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a u.t.d., zgodnie z którą wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 u.t.d. Tak szerokie pojęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi przez art. 92 u.t.d. wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Należy podkreślić, że na gruncie art. 92 ust. 1 u.t.d., za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym powyżej art. 4 u.t.d., tj. przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność prowadzenia pojazdu. Powyższe nie pozwala podzielić poglądu skarżącego co do odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, który wykonuje wyłącznie obowiązki wynikające z umowy łączącej go z przedsiębiorcą posiadającym stosowne uprawnienia administracyjne do wykonywania transportu drogowego. Za działalność przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy odpowiedzialność administracyjną ponosi tenże przedsiębiorca, przy czym obejmuje ona również ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1258/06). Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze kwestia braku winy w zachowaniu przedsiębiorcy, bowiem przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie przewidują możliwości relatywizacji stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania przedsiębiorcy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1508/07). Wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Przesłanką powyższej odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez ustalony podmiot, w tym przypadku skarżącego, nałożonych przez wskazane przepisy obowiązków. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, który nie pozostawia właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzeń unijnych, jest, co do zasady, oderwana od kwestii winy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając z kolei o zwrocie kosztów postępowania, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.