VI SA/Wa 708/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpowszechnianie złoża soli potasowo-magnezowych w okolicy P. wraz z kopalinami towarzyszącymi postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] na mocy, której udzielono K. S.A. z siedzibą w L. (dalej uczestnik postępowania) koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli potasowo-magnezowych w okolicach P. wraz z kopalinami towarzyszącymi. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (nieodwracalnych skutków prawnych). Wyjaśniła, że koncesja jest ostateczna i podlega wykonaniu, natomiast umowa o ustanowienie prawa użytkowania górniczego została albo zostanie zawarta pomiędzy Skarbem Państwa a uczestnikiem postępowania. Wobec powyższego uczestnik postępowania będzie mógł rozpocząć wykonywanie działalności objętej koncesją, co spowoduje trudne do odwrócenia skutki (nieodwracalne skutki prawne). W ocenie skarżącej, z mocy samego prawa (art. 42 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196, dalej p.g.g.).rozpoczęcie działalności objętej koncesją wywoła nieodwracalne skutki prawne, co oznacza spełnienie przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej cytowanej jako "p.p.s.a."). Skarżąca stwierdziła, że art. 42 ust. 1 p.g.g., wiąże sąd rozpatrujący skargę ograniczając kompetencje orzecznicze tegoż sądu. Jeżeli bowiem Sąd stwierdzi, że decyzja obarczona jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), a jednocześnie uczestnik postępowania rozpocznie działalność objętą koncesją, Sąd nie będzie mógł stwierdzić nieważności ww. decyzji, a jedynie będzie mógł stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g.). Ponadto, po upływie roku od rozpoczęcia prowadzenia działalności koncesyjnej przez uczestnika, nie będzie możliwe uchylenie koncesji w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania, określonych w art. 145 §1 k.p.a. Dodatkowo skarżąca podniosła, że przyznanie koncesji uczestnikowi postępowania w świetle art. 107 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi niedozwoloną pomoc publiczną. Zgodnie zaś z jednolitym stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej czynność prawna, na podstawie której została udzielona pomoc bezprawna, powinna być uznana przez sądy krajowe za nieważną, jako że pomoc ta została udzielona z naruszeniem przepisów bezpośrednio skutecznych w państwach członkowskich. Uczestnik postępowania, po zapoznaniu się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniósł o jego oddalenie. Oświadczył, że [...] marca 2015 r. zawarł ze Skarbem Państwa umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego w ww. obszarze, ponadto przystąpił już do prowadzenia działalności na podstawie ww. koncesji (pismo z dnia [...] marca 2015 r. skierowane do organu k. 237 akt). Z uwagi na powyższe, w ocenie uczestnika postępowania wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest bezprzedmiotowy. Dodatkowo podał, że skarżąca nie wykazała jakie trudne do odwrócenia skutki miałyby zaistnieć gdyby Sąd nie wstrzymał wykonalności decyzji. Uczestnik postępowania wskazał, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją koncesji nie ograniczy kompetencji orzeczniczych Sądu. Sąd będzie mógł procedować na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w przypadku stwierdzenia, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego bądź przepisy postępowania, będzie mógł stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, a skarżąca będzie mogła dochodzić stosownego odszkodowania od Skarbu Państwa, jeżeli będzie miała ku temu podstawy. W dalszej części, uczestnik stwierdził, że na podstawie koncesji nie uzyskał korzyści rozumianej jako uprzywilejowanie o charakterze gospodarczym, gdyż był zobowiązany do zapłaty zarówno za udzielenie koncesji, jak i zawarcie umowy użytkowania górniczego. Nie miała tu miejsca również selektywność, gdyż zasady udzielania koncesji i zawierania umowy użytkowania górniczego są takie same dla wszystkich przedsiębiorców. Udzielenie koncesji na rzecz uczestnika nie wpłynęło również na handel między państwami członkowskimi Unie Europejskiej. Skarżąca nie wykazała, iż udzielenie koncesji na rzecz uczestnika w jakikolwiek sposób wzmocniło jego pozycję w stosunku do pozostałych wnioskodawców na rynku relewantnym. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 p.p.g. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uwzględnienia wniosku albo alternatywnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Minister Środowiska i uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II GZ 799/15 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 42 ust. 1 p.g.g. wprowadza odstępstwa od przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszania niezgodnych z prawem decyzji koncesyjnych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 p.g.g. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw – ze względu na brak kompetencji i podstawy prawnej – do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, ale których to skutków organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, tj. takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany (por. Klimek Grzegorz, Komentarz do art. 42 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze [w:] Rakoczy Bartosz (red.), Karpus Karolina, Klimek Grzegorz, Maciejewska Joanna, Szalewska Małgorzata, Tyburek Michał, Walas Martyna, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Lex 2015, nr 478206). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoczęcie działalności objętej koncesją nie stanowi podstawy do uznania, że wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu koncesji staje się bezprzedmiotowe. Zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jak już to zostało podniesione, powoduje konsekwencje wyłącznie w zakresie możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie ma natomiast znaczenia przy ocenie kwestii udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu I Instancji było zbadanie czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej. Tymczasem Sąd poprzestał na przedstawieniu ogólnych uwag dotyczących instytucji wstrzymania zaskarżonego aktu, natomiast nie odniósł się do okoliczności podniesionych przez skarżącą we wniosku, a mających znaczenie przy ocenie czy zaistniały przesłanki wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (vide: postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II OZ 766/08, postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II GZ 457/12 oraz postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II GZ 93/13). Zauważenia wymaga, iż skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej koncesji nie skarżącej spółce ale innemu podmiotowi. Decyzja ta nie nadaje skarżącej materialnoprawnych uprawnień, ani nie nakłada żadnych obowiązków. Nadto zaznaczyć należy, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). W ocenie Sądu, skarżąca wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie powołała okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie odniosła się do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, nie wyjaśniła na czym szkoda ma polegać, czy jest to szkoda majątkowa czy niemajątkowa, a podkreślenia wymaga, że w art. 61 § 3 p.p.s.a jest mowa o znacznej szkodzie. Za szkodę, a tym bardziej znaczną, nie można uznać ewentualnych ograniczonych kompetencji Sądu podczas rozpoznawania skargi. Dopiero bowiem wtedy, w składzie trzyosobowym, w oparciu o stosowne przepisy Sąd będzie rozstrzygał czy skarga jest zasadna czy też nie, czy ograniczone kompetencje Sądu z uwagi na treść art. 42 ust. 1 p.g.g. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Postanowieniem w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie może zastępować orzeczenia zawierającego merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Tym samym, na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest uprawniony do oceny czy przyznanie koncesji uczestnikowi postępowania w świetle art. 107 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi niedozwoloną pomoc publiczną i czy winna być ona zwrócona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 42 ust. 1 p.g.g.), powoduje konsekwencje wyłącznie w zakresie możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie ma natomiast znaczenia przy ocenie kwestii udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.