VI SA/Wa 709/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania M. K., skarżącego w niniejszej sprawie, od uchwały nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 20 września 2008 r. M. K. (dalej jako skarżący) przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzanego przez Komisję Egzaminacyjną Nr 6 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W.. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu konkursowego skarżącego na 189 punktów. Komisja Egzaminacyjna podniosła, że zgodnie z treścią art. 331 ust. 1, art. 339 ust. 3 i art. 3310 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 190 punktów, a zatem uzyskana przez skarżącego liczba punktów przesądziła o negatywnym wyniku egzaminu. Skarżący pismem z dnia 12 listopada 2008 r. złożył odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości. Wniósł o jej uchylenie w całości oraz ustalenie, iż uzyskał wymaganą ilość punktów, uprawniającą do wpisania go na listę aplikantów radcowskich. Podnosił, iż bezzasadnie nie zostały przyznane mu punkty - za prawidłowo w jego ocenie - odpowiedzi na pytania nr: 98, 102, 206, 238. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż rozpoznając odwołanie poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. W wyniku analizy całości dokumentacji związanej z egzaminem ustalił, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i adwokackiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164, z późn. zm.). Ponowna analiza testu wraz z kartą odpowiedzi skarżącego i przeliczenie punktacji wykazała zaś, że wynik egzaminu konkursowego skarżącego został ustalony prawidłowo, a zatem uzyskał on z egzaminu 189 punktów. Organ podkreślił przy tym, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Ustawa w art. 339 ust. 3 jednoznacznie przesądza bowiem, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. Minister Sprawiedliwości nie podzielił zarzutów skarżącego w zakresie zakwestionowanych w odwołaniu pytań. Pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się jedynie na części zebranego materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie wydanej decyzji, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Formułując zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji, skarżący wskazał, iż pytania w teście powinny być precyzyjne i jednoznaczne, sformułowane w sposób niebudzący wątpliwości, tak aby kandydat na aplikanta mógł wskazać tylko jedną odpowiedź jako prawidłową. Podtrzymał swoje stanowisko odnośnie kwestionowanych w odwołaniu pytań o nr: 98, 102, 206, 238. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 788/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Sąd pierwszej instancji uznał za trafny zarzut skarżącego polegający na wadliwym skonstruowaniu pytania nr 98. Minister Sprawiedliwości wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 97/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty organu, co do prawidłowości sformułowania pytania nr 98 w świetle przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Wskazał, że pytanie to zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, a odpowiedź na nie wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, którego znajomość obowiązywała osobę przystępującą do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie skargę Sąd pierwszej instancji związany jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powołanego wyżej pytania (art. 190 p.p.s.a.). Natomiast, rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi w pozostałym zakresie objętym tematyką omawianego egzaminu konkursowego (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 788/09 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazano wyżej NSA dokonał oceny pytania nr 98 i stanął na stanowisku, iż pytanie to zostało skonstruowane poprawnie. Ocena ta wiąże Sąd w tej sprawie. Jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będąc związany wykładnią dokonaną przez NSA nadal zobowiązany jest ocenić całość sprawy i zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości był uprawniony i zobowiązany do dokonania kontroli uchwały nr [...] z [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...], uwzględniając w pełni zasadę dwuinstancyjności przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. W myśl natomiast art. 331 ww. ustawy Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Uchwała komisji ustalająca wynik egzaminu ma niewątpliwie charakter decyzji administracyjnej, a odwołanie, o którym mowa w przepisie art. 3310 ust. 2, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego w rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, niezależnie od tego, czy strona podnosiła zarzuty związane z procedurą przeprowadzenia egzaminu konkursowego czy też ich nie podnosiła. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek poddać analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. Istotą postępowania konkursowego na aplikację radcowską jest wynik egzaminu w tym znaczeniu czy jest on pozytywny czy też negatywny. Zgodnie z art. 339 ust. 3 r.p. pozytywny wynik egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskuje z testu co najmniej 190 punktów. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest zatem wynik egzaminu na aplikację radcowską. W sytuacji uzyskania 190 punktów wynik ten jest pozytywny, natomiast otrzymanie mniejszej liczby punktów oznacza wynik negatywny. Wynika z tego, że liczba punktów uzyskanych przez kandydata na aplikanta na egzaminie testowym pozostaje w sferze ustaleń faktycznych. W tym kontekście zasadne wydaje się wskazanie, że konstrukcja uchwały Komisji Konkursowej z [...] września 2008 r. nie jest poprawna. W uchwale tej, w części rozstrzygającej, powinien być zawarty ogólny wynik egzaminu konkursowego, tzn. czy jest on pozytywny czy negatywny. Ilość uzyskanych punktów, jako element stanu faktycznego, winna być wskazana w uzasadnieniu uchwały. W rozpoznawanej sprawie taka kolejność nie została zachowana i w efekcie ustalenia faktyczne zostały umieszczone w osnowie uchwały. Nie ma to jednak wpływu na ważność tej uchwały, gdyż akt ten, tak jak decyzja, stanowi jedną całość i w ostatecznym rozrachunku zawiera wszystkie niezbędne elementy. W myśl art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań, zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Za każdą odpowiedź kandydat uzyskuje jeden punkt. Natomiast zgodnie z art. 339 ust. 3 ww. ustawy pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Powyższa regulacja nie przewiduje więc sytuacji, aby prawidłowe mogły być dwie odpowiedzi, a tym bardziej, aby mógł być jednocześnie przyznany punkt za wskazanie jednej z dwóch odpowiedzi spośród trzech wymienionych w pytaniu. Nie ulega również wątpliwości, że pytanie egzaminacyjne powinno być zredagowane dostatecznie precyzyjnie, aby uniknąć wątpliwości ze strony osoby egzaminowanej co do zakresu przedmiotowego danego pytania. Poprawna odpowiedź na testowe pytanie, w zakresie o którym mowa w art. 339 ustawy, musi pozostawać w zgodności z kontekstem pytania. Zatem należy odrzucić istnienie innej prawidłowej odpowiedzi poza wskazaną przez zespół konkursowy, jeżeli powodowałoby to potrzebę wyjścia poza granice zakreślone pytaniem. Jeżeli więc odpowiedź jest właściwa wyłącznie dla konkretnej sytuacji nieopisanej w pytaniu z testu wyboru, bądź wychodzi poza jednoznacznie zakreślony kontekst i logikę pytania, to znaczy nie jest to na użytek ww. egzaminu odpowiedź prawidłowa. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w odniesieniu do pytania testu nr 100. Pytanie nr 100 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżący udzielił na to pytanie odpowiedzi "B", natomiast według klucza odpowiedzi prawidłowa jest odpowiedź "C", która wynika z przepisów art. 169 § 3 k.p.c. w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. Sąd podziela stanowisko, że taka jest prawidłowa odpowiedź, jednak w ocenie Sądu ww. przepisy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie. Przepis art. 169 § 3 k.p.c. brzmi: "Równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej". Natomiast w myśl art. 130 § 1 k.p.c. zd. 1 "Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym". O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku nie przemawia więc literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien Przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. (tak też 1CZ 238/54 z dnia 18 października 1954 r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR 119/58 z dnia 1 września 1958 r., Preis 1960/2/407). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, budzić może wątpliwość formułowanie tego rodzaju pytań w teście na egzaminie konkursowym na aplikację, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. II GSK 355/07 wyraźnie wskazał na obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikacje, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie (vide: LEX nr 463863). Na nieprawidłową konstrukcję pytania nr 100 wskazał już kilkakrotnie NSA m.in. w wyrokach o sygn.: II GSK 27/10, II GSK 150/10 i II GSK 1147/10. NSA stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Ministra Sprawiedliwości odnoszący się do zakwestionowanego przez Sąd pierwszej instancji pytania testowego nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego wniesienia apelacji. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego powołanych w kluczu odpowiedzi: art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c. nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Pytania testowe na aplikację winny być testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Niedopuszczalne jest, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że pytania egzaminacyjne powinny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Nie mogą wprowadzać w błąd uczestników konkursu, w tym uniemożliwiać zakreślenie prawidłowej odpowiedzi. Pytanie prawidłowe to takie, na które jest jedna prawidłowa i niebudząca wątpliwości odpowiedź wynikająca wprost z przepisu lub przepisów, na których pytanie to bazuje. Odpowiedź ta winna być jedną z trzech zaproponowanych w pytaniu. W tych warunkach nie jest uzasadnione pozbawienie skarżącego dodatkowego punktu za pytanie nr 100 skutkiem uznania, że skarżący odpowiedział na nie błędnie. Zważywszy, że skarżący uzyskał 189 punktów, uznanie konstrukcji pytania nr 100 za nieprawidłową powoduje konieczność uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości. Pozostałe sporne pytania testowe w ocenie Sądu mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikacją radcowską. Zostały one sformułowane zgodnie z dyspozycja art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zaś odpowiedzi wskazane przez organ jako właściwe - wynikają z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Niemniej wobec uznania braku poprawności konstrukcji pytania nr 100, szczegółowa analiza merytoryczna pozostałych zarzutów skargi nie miałaby już wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę niniejszą w instancji odwoławczej (na tym etapie postępowania sprawa wraca do organu w następstwie tego wyroku) Minister Sprawiedliwości podejmie ostateczne rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych wyżej przez Sąd ustaleń i ocen. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.