VI SA/Wa 736/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. z siedzibą w T. o wstrzymanie wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi S. z siedzibą w T. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zwrotu kosztów badania sprawozdania finansowego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca – S. z siedzibą w T., reprezentowana przez radcę prawnego, w prawidłowym trybie i terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej KNF), którą nałożono na nią obowiązek zwrotu kosztów badania sprawozdania finansowego w kwocie [...] złotych. W skardze tej, którą należycie opłacono, zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W jego uzasadnieniu podano, że KNF prowadzi wobec skarżącej postępowanie o ustanowienie zarządcy komisarycznego, a to z uwagi na powstanie groźby zaprzestania spłacania przez nią zobowiązań. To w jej ocenie powoduje, że konieczność uiszczenia ww. kosztów, tj. [...] złotych, dodatkowo pogorszy jej sytuację finansową. Nadto zasadność swojego wniosku skarżąca upatruje w wyrażonych w skardze wątpliwościach, co do "legalności działania organu, a zwłaszcza braku nowelizacji art. 60 SKOKU, naraża ją na zastosowanie jednego z najdalej idących środków nadzoru, który jak dotąd nie uchronił żadnej Kasy przed upadłością, a wręcz przeciwnie." W tym kontekście przywołała sprawę ustanowienia zarządcy komisarycznego w innym podmiocie - Banku, co spowodowało utratę zaufania do tego Banku i nagłe wycofanie przez jego członków depozytów, co z kolei naraziło na upadłość, a przez to zatrudnionych pracowników na utratę źródła utrzymania. Reasumując skarżąca stwierdziła, że przychylenie się do jej żądania uchroni "nie tylko przed niebezpieczeństwem wyrządzenia jej znacznej szkody spowodowanej wycofaniem lokat na skutek ustanowienia zarządcy tymczasowego, lecz także może zapobiec trudnym do odwrócenia skutkom spowodowanym utratą lokat i ogłoszeniem upadłości." Do wniosku nie zostały załączone żadne dokumenty. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o nie uwzględnianie wniosku o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Wskazała nadto, że postanowieniem z [...] marca 2017 r. odmówiła wstrzymania rzeczonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie do akt sprawy postanowienie to nie zostało załączone, jednakże w odpowiedzi na skargę, w sposób bardzo szczegółowy, uzasadniono przyczyny, z powodu istnienia których wniosek skarżącej nie może zostać uwzględniony również przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania zatem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nadto, uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To na stronie wnioskującej ciąży bowiem obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, musi oprzeć je zarówno na ocenie wniosku strony, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia, bądź też nie, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wspomniana konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza jednakże, że Sąd w odniesieniu do wniosku miałby się domyślać, jakie dowody wnioskodawca chciałby przedstawić, celem wykazania, że spełniły się przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 502/09). Uprawdopodobnienie bowiem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa wyłącznie na składającym wniosek (v. postanowienie NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 632/11), poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 stwierdził, że brak takiego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Strona zobowiązana jest zatem do uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu/czynności. Na wstępie należy wyjaśnić także, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przykładowo w postanowieniu z 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Natomiast w postanowieniu z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując, Sąd rozpoznając przedmiotowy wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracyjny – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżąca w sposób przekonywujący i pełny wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy przesłanki te istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w tej sprawie została objęta decyzja, którą KNF obciążyła skarżącą koniecznością zapłaty kwoty [...] złotych. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżony akt jest rozstrzygnięciem posiadającym przymiot wykonalności, gdyż zobowiązuje skarżącą do uiszczenia wskazanej w nim kwoty w terminie 14 dni od dnia otrzymania owej decyzji. Przechodząc zatem do wniosku Sąd przypomina, że skarżąca żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji po pierwsze wskazała, że KNF prowadzi wobec niej postępowanie o ustanowienie zarządcy komisarycznego, a to z uwagi na powstanie groźby zaprzestania spłacania przez nią zobowiązań. To w jej ocenie powoduje, że konieczność uiszczenia ww. kosztów, tj. [...] złotych, dodatkowo pogorszy jej sytuację finansową. Zdaniem Sądu skarżąca stwierdzając jedynie, że zapłacenie ww. kwoty pogorszy dodatkowo jej sytuację finansową, bez jednoczesnego przedstawienia, jak ta sytuacja obecnie jest, pozbawiła Sąd możliwości zbadania, czy w rozpoznawanym przypadku ziściła się któraś z przesłanek warunkujących zastosowanie tymczasowej ochrony, o jaką skarżąca wnioskuje. Niniejsze postępowanie wpadkowe – z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak już wcześniej podnoszono, jest postępowaniem, w którym wyłącznie od skarżącej zależały losy wniosku, gdyż to na niej ciążył obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tak m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GZ 1357/16). Sąd rozpoznając wniosek związany był zatem tym, co w nim zostało wykazane, podniesione oraz jakimi dokumentami zostało to potwierdzone. Przepisy ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przedmiocie nie przewidują po stronie Sądu – tym bardziej jeżeli strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązku wzywania o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność zadośćuczynienia żądaniu wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W oparciu o przedstawione przez skarżącą uzasadnienie wniosku, bez odniesienia się w nim do konkretnych okoliczności i dowodów – mimo, że sporo dokumentów finansowych znajduje się w przesłanych przez KNF aktach administracyjnych, więc wystarczyło, aby skarżąca podała, które z nich ewentualnie mogą dowodzić zaistnienia, ziszczenia się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., jak również mając na uwadze wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, Sąd stwierdza, że nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji – zapłata ww. kwoty, wpłynie na kondycję ekonomiczno-gospodarczą skarżącej, a zatem, czy sytuacja ta, w związku z koniecznością uiszczenia [...] złotych, uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warto w tym miejscu podnieść także, że każda decyzja administracyjna, zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych, pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżąca może otrzymać zwrot uiszczonej kwoty. Nadto zasadność swojego wniosku skarżąca upatruje w wyrażonych w skardze wątpliwościach, co do "legalności działania organu, a zwłaszcza braku nowelizacji art. 60 SKOKU, naraża ją na zastosowanie jednego z najdalej idących środków nadzoru, który jak dotąd nie uchronił żadnej Kasy przed upadłością, a wręcz przeciwnie." W ocenie Sądu bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawiają powyżej wyrażone wątpliwości. Oceniając bowiem sprawę wpadkową, tj. udzielenie ochrony tymczasowej, Sąd w żadnym przypadku nie jest uprawniony do badania legalności zaskarżonego aktu. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może zatem badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. W związku z tym zawarte w skardze zarzuty, dotyczące zaskarżonej decyzji, w żadnym razie nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania owej decyzji. Reasumując skarżąca stwierdziła, że przychylenie się do jej żądania uchroni "nie tylko przed niebezpieczeństwem wyrządzenia jej znacznej szkody spowodowanej wycofaniem lokat na skutek ustanowienia zarządcy tymczasowego, lecz także może zapobiec trudnym do odwrócenia skutkom spowodowanym utratą lokat i ogłoszeniem upadłości." Sąd w kontekście powyższego przypomina, że w niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęła decyzję nakładającą na nią obowiązek zwrotu kosztów badania sprawozdania finansowego, a nie decyzję ustanawiającą zarządcę komisarycznego. Rekapitulując Sąd stwierdza, że wniosek skarżącej o przyznanie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania skarżonej decyzji nie poddawał się ocenie, gdyż skarżąca pozostała bierna w wykazaniu, że z zapłatą wskazanej powyżej kwoty może wiązać się niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.