VI SA/Wa 745/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Jacek Fronczyk Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego S. z siedzibą w L. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z [...] marca 2014 r. S. z siedzibą w L. (nazywane dalej: "S.", "Skarżący") zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (nazywanego dalej: "WIF") o dopuszczenie, na podstawie art. 28 K.p.a., do udziału w postępowaniu toczącym się przed ww. organem, którego stroną jest przedsiębiorca I. C. Wykazując interes prawny, S. wskazało możliwość umieszczania logotypu S. na lokalu aptecznym I. C. oraz kolportażu materiałów informacyjnych S. WIF pismem z [...] maja 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku S. z [...] marca 2014 r. odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w L. oraz reklamy jej działalności przez podmiot działający pod firmą A. z naruszeniem art. 94a ustawy – Prawo farmaceutyczne. W uzasadnieniu pisma WIF podał, że S. nie wykazało materialnoprawnej podstawy do uwzględnienia żądania dopuszczenia go do udziału w postępowaniu dotyczącym I. C. Tym samym nie wykazało zasadności dopuszczenia do udziału w postępowaniu o naruszenie zakazu reklamy aptek i jej działalności dotyczącego ww. apteki ogólnodostępnej. Pismem z [...] maja 2014 r. S. wniosło zażalenie na pismo WIF z [...] maja 2014 r. zawierające odmowę dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu, zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia S. do udziału w ww. postępowaniu pomimo wykazanego interesu prawnego. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (nazywany dalej: "GIF") poinformował Skarżącego o niedopuszczalności wniesionego zażalenia z [...] maja 2014 r. z uwagi na to, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy dla rozstrzygnięcia organu w przedmiocie dopuszczenia do postępowania w charakterze strony. Informacja o odmowie dopuszczenia powinna być załatwiona w formie zwykłego pisma. GIF podkreślił, że pismo WIF z [...] maja 2014 r. nie było postanowieniem, lecz pismem skierowanym do wnoszącego podanie z informacją o nieuwzględnieniu wniosku i braku dopuszczenia wnioskodawcy do postępowania jako strony. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje środka zaskarżenia na powyższe pismo w postaci zażalenia, złożone zażalenie należało uznać za niedopuszczalne. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. S. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo z GIF z [...] sierpnia 2014 r., zarzucając naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 28 K.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez S. zażalenia na postanowienia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym Skarżącego statusu strony w postępowaniu, w sytuacji gdy tok postępowania może skutkować wydaniem decyzji, która będzie bezpośrednio oddziaływała na zakres uprawnień S.; - ewentualnie art. 134 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez S. zażalenia na postanowienie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i tym samym pozbawienia Skarżącego statusu strony w postępowaniu w sytuacji gdy tok postępowania może skutkować wydaniem decyzji, która będzie bezpośrednio oddziaływać na zakres uprawnień S. S. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia GIF z [...] sierpnia 2014r. zawierającego informację o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia oraz nakazanie WIF dopuszczenie S. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że ma interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu, który ogniskował się wokół możliwości umieszczenia logotypu S. z siedzibą w L. na lokalu aptecznym I. C. oraz kolportażu materiałów informacyjnych S. Skarżący wskazał również, że wątpliwości Organu co do dopuszczalności eksponowania logo S. przez aptekę może zagrozić działalności statutowej S. Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że nie przysługuje ona na pismo GIF z [...] sierpnia 2014 r. bądź o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Tym samym poinformowanie S. o braku uznania go za stronę postępowania zwykłym pismem, należało uznać za prawidłowe. Tym samym wniesienie zażalenia na takie pismo było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3223/14 odrzucił skargę S. na pismo GIF z [...] sierpnia 2014 r. uznając, że nie jest one objęte kognicją sądów administracyjnych, ponieważ nie jest decyzją, ani postanowieniem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej: "P.p.s.a."). S. wniosło skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: - art. 3 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędna wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że pismo GIF z [...] sierpnia 2014 r., w którym poinformowano Skarżącego, że nie jest możliwe i dopuszczalne złożenie zażalenia od pisma informującego o nieuznaniu za stronę postępowania nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z uwagi na brzmienie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie za organem niedopuszczalności wniesionego przez S. zażalenia, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3415/15 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że pismo WIF z [...] maja 2014 r. było postanowieniem z rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, na które przysługiwało zażalenie, a następnie skarga do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07). Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez NSA postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3223/14 i przesądzeniem, że pismo WIF z [...] maja 2014 r. było postanowieniem, na które służyło stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na rozstrzygnięcie GIF z [...] sierpnia 2014 r. zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że S. złożyło do WIF wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w L. oraz reklamy jej działalności przez podmiot działający pod firmą A. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do art. 31 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Co prawda z treści pisma S. z [...] marca 2014 r. wynika, że żądało ono "dopuszczenia do udziału w postępowaniu" z powołaniem się na art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, jednakże treść żądania była na tyle jasno wyartykułowana, że wskazywała na konieczność odwołania się do art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zasadność takiego wniosku potwierdza pierwszy akapit pisma WIF z [...] maja 2014 r., który za przedmiot rozpatrzenia przyjął wniosek S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym podmiotu działającego pod firmą: A., aby w następnym akapicie odmówić S. dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. To sformułowanie odpowiada treści rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W myśl cyt. przepisu organ administracji publicznej orzeka więc o zasadności względnie bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie postanowienia (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92), na które służy zażalenie. Odnosząc treść pisma z [...] maja 2014 r. do obowiązującego stanu prawnego należy stwierdzić, że spełnia ono przesłanki pozwalające uznać je za postanowienie w rozumieniu art. 124 K.p.a., do wydania którego zobowiązuje organ art. 123 K.p.a. w zw. z art. 31 § 2 K.p.a., na które (jak wskazano powyżej) na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. służy stronie – S. - zażalenie. Analiza podanych przepisów obala zatem twierdzenie GIF zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy dla rozstrzygnięcia organu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Uwzględniając ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w postanowieniu z 17 grudnia 2015 r. co do charakteru prawnego pisma WIF z [...] maja 2014 r., który uznał je za postanowienie wydane w trybie art. 31 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., od którego przysługiwało Skarżącemu zażalenie, należy stwierdzić, że GIF nie rozpatrując merytorycznie zarzutów zażalenia, dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a. i wyrażonej w niej zasady dwuinstancyjności postępowania, z której wynika konieczność przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10). Należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania jest realizowana w postępowaniu administracyjnym nie tylko w art. 15 K.p.a., ale przede wszystkim odzwierciedlona jest w przepisach dotyczących zażaleń na postanowienia albowiem organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej (Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, komentarz do art. 15). Organ drugiej instancji (w niniejszej sprawie GIF), który nie uczynił tego i nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem argumenty podnoszone przez Skarżącego nie pozwalają na akceptację wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie stanowiska strony, naruszył art. 15 K.p.a., a w konsekwencji gwarancje procesowe strony. Organ drugiej instancji naruszył również art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie przyjmując, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy dla rozstrzygnięcia organu w przedmiocie dopuszczenia do postępowania w charakterze strony i nie wiążąc wniosku Strony z [...] marca 2014 r. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).