VI SA/Wa 746/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia 29 marca 2007 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca), wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rejonie ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 36 m2 na okres do dnia 1 września 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...] przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg m. [...] opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A, pismo Ministra Transportu do Prezydenta m. [...] w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego KS Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie m. [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego m. [...] w latach 2004, 2005. 2006. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, a w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Organ wskazał też na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04. Organ podał, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. S., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym m. [...] i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2650 pojazdów, a w szczycie popołudniowym 2890. Organ w decyzji podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 43,1 m do 64,80 m. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jedni wynosi 4 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w artykule 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.). Organ podał również, że w piśmie KS Policji zaproponowano zwiększenie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. S. do 70 km/h. Organ wskazał też, że reklama umieszczona została na trawniku. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Organ ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 u.d.p. i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania skarżąca podniosła, iż jej zdaniem postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów k.p.a. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 4 k.p.a. poprzez wykorzystanie w uzasadnieniu decyzji faktów powszechnie znanych bez uprzedniego zakomunikowania ich stronie w toku postępowania; - art. 7, 11 i 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji motywów jej rozstrzygnięcia; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie. Ponadto, zdaniem skarżącej organ bez żadnego uprzedzenia wydał decyzję odmowną, której konsekwencją jest konieczność natychmiastowego usunięcia urządzenia reklamowego. W ocenie skarżącej zmiana polityki organu z dnia na dzień, bez żadnego uprzedzenia i wydanie decyzji odmownych bez zastosowania, żadnego okresu pozwalającego na zmianę umów czy też ich rozwiązanie, pociąga za sobą znaczne straty w działalności gospodarczej strony z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż wydając zaskarżoną decyzję organ zapomniał o brzmieniu art. 38 ust 1 udp, który to przepis winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ powołał się na art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt I OSK 1026/04). Wskazał, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zdaniem organu krótkie okresy ważności zezwoleń wynikają z konieczności dostosowywania polityki udzielania zezwoleń do rzeczywistości (zwłaszcza do zmian ruchu miejskiego), jak również z brania przez organ pod uwagę gromadzonych nieustannie doświadczeń i danych. Znajdujące się w aktach wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazują zdaniem organu, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Organ podał też, że z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", a istnienie tej przesłanki jest nieodzowne dla możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie związanego z funkcją pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p., tzn. sprawdzić czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Ustalenia tego rodzaju nie mogą być – w ocenie skarżącej – oparte na ogólnych poglądach znajdujących się w aktach sprawy, na które powołuje się organ, lecz na przeprowadzeniu postępowania dotyczącego urządzenia reklamowego, który jest przedmiotem postępowania. Przy prawidłowym zastosowaniu u.d.p., ciężar dowodu, jak wskazała skarżąca spoczywa na organie, a nie na wnioskodawcy. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzecznictwo WSA. Skarżąca podkreśliła, że organ nie tyko nie zastosował art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale też nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał na niezasadność zarzutów, zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wobec tego przyjęto w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Według tego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Norma ta wskazuje na zakaz i służy realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Te priorytetowe dla utrzymania przeznaczenia pasa drogowego założenia wyjątkowo dopuszczają możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 u.d.p. mowa jest wprost o szczególnie uzasadnionych przypadkach i o zezwoleniu właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma uznaniowy charakter i poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego uwarunkowany został obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Art. 40 ust. 1 u.d.p. wprowadził obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, wskazując, że pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Trzeba też zwrócić uwagę, iż decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są analogiczne pod względem treści, pomimo, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowi konsekwencję poprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania, które to przesłanki wskazane zostały w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, skutkuje brakiem możliwości udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego co do tego samego obiektu. Fakt posiadania przez skarżącą wcześniejszej decyzji zezwalającej we wskazanej lokalizacji na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych, nie może powodować automatycznego wydania kolejnej decyzji zezwalającej. Jak wynika z uregulowań u.d.p., decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, nawet kilkumiesięczne czy roczne okresy. Jednakże przed upływem takiego terminu, na który opiewa zezwolenie, skarżąca, jako podmiot zainteresowany dalszym usytuowaniem obiektu w pasie drogowym, winna wykazać, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Z uwagi na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych nie związanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. Nie można zatem uznać, iż inicjatywa dowodowa znajduje się po stronie organu, gdyż – jak wyżej wskazano – ciężar udowodnienia szczególnych przesłanek uzasadniających udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa na wnioskodawcy. Należy zwrócić uwagę, że organ w decyzji drugiej instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i wykazał ich bezzasadność, czym uczynił zadość wymaganiu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Co do argumentu skarżącej o uprzednim uzyskiwaniu przez nią zezwoleń na zajęcie pasa drogowego niemal automatycznie, a więc o naruszeniu – w ocenie skarżącej – art. 7 i 8 kpa, organ wypowiedział się w postępowaniu odwoławczym, stwierdzając, iż skarżąca nie uzyskała promesy wydania kolejnej decyzji zezwalającej. Sąd zważył też, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżąca została powiadomiona o planowanym wydaniu decyzji odmownej. Zmiana przez organ polityki zarządzania pasem drogowym nie mogła więc być dla skarżącej zaskoczeniem. Natomiast co do załączonej przez skarżącą do odwołania ekspertyzy, dotyczącej wpływu reklam na wypadkowość, organ prawidłowo uznał, iż opinia ta nie zmienia właściwie dokonanego przez organ ustalenia stanu faktycznego: umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Sąd zważył, iż w niniejszej sprawie organ należycie dokonał również oceny warunków bezpieczeństwa na drogach m. [...] i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni 36 m2 może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, może skutkować wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 u.d.p. zagrożeniem niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Do organu należy obowiązek ochrony drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), zatem organ władny był uznać, że szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, obecnie przestały istnieć oraz w zgodzie z przepisami u.d.p. mógł odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wskazała, iż organ wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 36 m2 powinien zastosować art. 38 ust. 1 u.d.p. Pogląd skarżącej jest nieprawidłowy, gdyż wykładni art. 38 ust. 1 u.d.p. nie można dokonywać tylko poprzez interpretację językową. Mogłoby to spowodować sytuację, w której obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagałyby uzyskania kolejnego zezwolenia. Tak dokonana wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. stałaby w sprzeczności z treścią ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Należy zatem zastosować celowościową metodę wykładni, a więc uwzględnić cel ww. normy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Sąd przyjął, że art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten można zastosować wyłącznie w sytuacji, w której określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego nie pozwala na zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 u.d.p. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Wygaśnięcie zezwolenia, przy braku następnego, powoduje skutek w postaci obowiązku usunięcia takiego obiektu. Nieudzielenie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 u.d.p. Sąd zważył też na judykaturę NSA (sygn. akt I OSK 1151/06; I OSK 811/06; I OSK 919/05), w której wskazano, iż w świetle art. 38 ust. 1 u.d.p. uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie są zatem zasadne argumenty skarżącej, powołujące w treści skargi orzecznictwo WSA. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.