VI SA/Wa 773/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z [...] stycznia 2017 r. Naczelna Rada Adwokacka (dalej NRA) utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Izby Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z [...] grudnia 2016 r., którą skreślono G. M. (dalej skarżący) z listy adwokatów. Jako postawę materialnoprawną skarżonej uchwały wskazano art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1999), dalej p.o.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W lipcu 2015 r. - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 2 p.o.a., skarżący zwrócił się do ORA o wpis na listę adwokatów. Wskazał, że od 2010 r. zajmuje stanowisko komornika sądowego. ORA uchwałą z [...] stycznia 2016 r. dokonała wpisu skarżącego na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości nie zgłosił sprzeciwu. Wobec tego dnia [...] maja 2016 r. skarżący złożył ślubowanie. We wrześniu 2016 r. ORA z urzędu wszczęła wobec skarżącego postępowanie w sprawie o skreślenie z listy adwokatów. Uchwałą z [...] grudnia 2016 r. ORA skreśliła skarżącego z listy adwokatów argumentując, że skarżący w dalszym ciągu jest komornikiem sądowym. Przywołując treść art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych ORA wskazała, że cechy funkcji komornika sądowego pozwalają zaszeregować go do kategorii "organu wymiaru sprawiedliwości", a poza tym art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. obejmuje swoją dyspozycją nie tylko sytuacje objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, ale również wykonywanie zawodu adwokata i jednoczesne piastowanie stanowiska komornika sądowego. Mając powyższe na uwadze ORA uznała, że jest zobligowana do skreślenia skarżącego z listy adwokatów skoro skarżący, po złożeniu ślubowania, nadal czynnie wykonuje zawód komornika, co jest niedopuszczalne. Skarżący odwołał się do NRA. Wnosząc o uchylenie ww. uchwały ORA i umorzenie postępowania w sprawie zarzucił naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 65, art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. W uzasadnieniu podniósł, że uchwałą ORA ze stycznia 2016 r. uzyskał – w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wpis na listę adwokatów niewykonujących zawodu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały NRA stwierdziła, że rozróżnienie adwokatów, na tych wykonujących zawód i nie wykonujących zawodu, ma jedynie charakter wewnątrzorganizacyjny i nie przesądza, co do istoty, o odmiennym statusie osoby figurującej na jednej lub drugiej liście i wpływa jedynie na zakres obowiązku ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej (art. 8a ust. 2 p.o.a.), nie zaś na całokształt praw i obowiązków w strukturze samorządowej. NRA wyjaśniła, że adwokat nie wykonujący zawodu bezsprzecznie pozostaje adwokatem i ma prawo posługiwania się tym tytułem zawodowym, który w świetle art. 1 ust. 4 p.o.a. podlega ochronie prawnej. Zdaniem organu istotną dla sprawy jest okoliczność, że skarżący figuruje na liście adwokatów i nie zrezygnował przy tym z wykonywania zawodu komornika sądowego. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii chronologii faktów, która w jego ocenie stoi na przeszkodzie możliwości zastosowania sankcji z art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a., NRA przyznała, że w sytuacjach analogicznych z niniejszą ma miejsce paradoks polegający na tym, że w identycznym stanie faktycznym doszło najpierw do wpisania czynnego komornika sądowego na listę adwokatów, a następnie - na bazie tych samych przesłanek - do jego skreślenia z owej listy. Takie jednak efekty daje brak konsekwencji ustawodawcy w kształtowaniu prawa i wewnętrzna niespójność przyjętych rozwiązań ustawowych. NRA wyraziła pogląd, że tak jak istnieją uzasadnione wątpliwości czy art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. może stanowić przeszkodę dla uzyskania przez komornika sądowego wpisu na listę adwokatów, tak nie budzi podobnych wątpliwości, czy przepis ten stwarza podstawę do skreślenia z tejże listy uprzednio wpisanej na nią osoby, która nadal pozostaje komornikiem sądowym. W ocenie NRA (w ślad za poglądem niejednokrotnie prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych) w aspekcie treści art. 72 ust. 1 pkt. 4 p.o.a. nie można poprzestać jedynie na jego wykładni językowej i na stwierdzeniu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości nastąpiło po uzyskaniu wpisu na listę adwokatów. Wszystkie inne rodzaje wykładni, a zatem: celowościowa, funkcjonalna i systemowa, prowadzą do konkluzji, że istotą tego przepisu jest bezwzględny zakaz łączenia stanowiska w wymiarze sprawiedliwości ze statusem adwokata, bez względu na kolejność zdarzeń prowadzących do zaistnienia takiej kolizji interesów. NRA uznała, że norma prawna wynikająca z przeprowadzonej poprawnie interpretacji powyższego przepisu jest negatywną przesłanką posiadania podwójnego statusu, tj. jednoczesnego pozostawania na liście adwokatów i zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub wykonywania zawodu notariusza. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanego prawa wyboru wykonywanego zawodu NRA stwierdziła, że skreślenie z listy adwokatów osoby wykonującej zawód komornika sądowego nie nosi znamion naruszenia Konstytucji RP, także wobec niesłusznie zarzuconego przez skarżącego złamania zasady "praw nabytych". Każde prawo nabyte, w przypadku spełnienia określonych przesłanek, może być bowiem uprawnionemu odjęte, a takie przesłanki zaistniały właśnie w tej sprawie. Skarżący niezgadzając się z uchwałą NRA w terminie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wyniki sprawy, a mianowicie: a. art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. poprzez bezpodstawne skreślenie go z listy adwokatów i pozbawienie go nabytego prawa do wykonywania zawodu adwokata w oparciu o rygorystyczne przesłanki, które nie wynikają wprost z żadnego przepisu prawa, a nadto na podstawie identycznych okoliczności faktycznych i prawnych, które uprzednio stanowiły podstawę do wpisu jego osoby na listę adwokatów i przyznania mu uprawnień do wykonywania zawodu adwokata; b. art 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że stanowił podstawę do skreślenia z listy adwokatów osoby, która uzyskała jedynie potwierdzenie uprawnienia do wykonywania zawodu (sam wpis na listę adwokatów) i nie podjęła się wykonywania zawodu, podczas gdy przepis ten wprowadza zakaz łączenia czynnie wykonywanego zawodu adwokata z jednoczesnym obejmowaniem stanowisk w organach wymiaru sprawiedliwości i nie odnosi się do sytuacji osoby, która nabyła samo prawo do wykonywania zawodu adwokata; c. art. 72 ust 1 pkt 4 p.o.a. przez błędną – rozszerzającą, wykładnię prowadzącą do uznania, że osoba wykonująca zawód komornika sądowego zajmuje stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości i jako taka podlega (po uzyskaniu wpisu) skreśleniu z listy adwokatów niewykonujących zawodu, podczas gdy z zastosowanego przepisu prawa w żadnym zakresie to nie wynika, a doszukiwanie się przez organy w ustawie podstawy prawnej do działania w sytuacji, gdy nie została ona w normie kompetencyjnej określona w sposób wyraźny (wprost), pozostaje nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego; 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej uchwały ORA w sytuacji, gdy istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia. W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie uchwał. W uzasadnieniu skargi, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że w ustawie Prawo o adwokaturze ustawodawca wyraźnie odróżnia dwie sytuacje dotyczące statusu adwokatów. Pierwsza obejmuje samo nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata, druga zaś wykonywanie tego zawodu. Nabycie prawa do wykonywania zawodu określają przepisy art. 65 p.o.a. z zastrzeżeniem art. 66 ust 1 i ust. 2 p.o.a. Ustalają one wymogi osobowe kandydata na adwokata, których spełnienie przesądza o wpisaniu na listę adwokatów. Wyczerpują przy tym w całości przesłanki stanowiące podstawę wpisu na listę. Wpis na listę adwokatów jest elementem niezbędnym, ale niewystarczającym do rozpoczęcia wykonywania zawodu adwokata. Przed rozpoczęciem wykonywania czynności zawodowych adwokat zobligowany jest mocą art. 5 p.o.a. złożyć ślubowanie, a ponadto - co najistotniejsze, wyznaczyć siedzibę zawodową i zawiadomić o tym właściwą radę adwokacką w terminie określonym w art. 70 p.o.a. Skarżący stwierdził, że art. 72 ust 1 pkt 4 p.o.a. odnosić się może nadto wyłącznie do osób wykonujących zawód adwokata i dotyczyć może zdarzeń przyszłych, dokonanych po wpisie na listę adwokatów. Za takim rozumieniem przemawia zarówno wykładnia językowa art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. (przepis wyraźnie mówi o objęciu stanowiska, rozpoczęciu wykonywania zawodu, a nie pozostawaniu na stanowisku w organach ścigania czy wykonywaniu zawodu w chwili złożenia wniosku o wpis na listę), jak i wykładnia funkcjonalna i systemowa. W orzecznictwie NSA wskazuje się nadto, że przywołany art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. dotyczy wypadków, w których wpis na listę został dokonany wcześniej niż objęcie stanowiska. Nie jest uprawnione dokonywanie wykładni, która wprowadza dopuszczalność pozbawienia praw nabytych przez wywodzenie rygorystycznych przesłanek, które nie zostały ustanowione wprost w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę NRA wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Przywołano też wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 3 grudnia 2003 r., sygn. akt K 5/02 stwierdził, że "(...) komornik sądowy jest organem państwa powołanym do wykonywania orzeczeń sądowych w drodze przymusowej egzekucji świadczeń pieniężnych i niepieniężnych, a także wykonywania innych czynności określonych w ustawach, posiadającym — w ramach wykonywania swoich zadań - władcze kompetencje wobec innych podmiotów stosunków prawnych". Zatem uznanie komornika sądowego za funkcjonariusza publicznego, działającego przy sądzie rejonowym oznacza, że egzekucja sądowa w sprawach cywilnych jest aktem władzy publicznej, a zatem komornik co prawda nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, ale wykonuje czynności egzekucyjne jako szczególnego rodzaju funkcje państwa w obszarze wymiaru sprawiedliwości. NRA stwierdziła więc, że funkcjonalnie status prawny komornika sądowego mieści się w pojęciu zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. Na potwierdzenie takiego stanowiska przywołała wyroki NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1899/11 oraz z 24 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 302/12. NRA podkreśliła również, że łączenie zajęć wymienionych przepisie art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. ze statusem prawnym adwokata, jako stwarzające samo przez się konflikt interesów, stanowi o braku rękojmi do wykonywania tego zawodu w rozumieniu art. 65 pkt 1 p.o.a. Zgodnie zaś z § 58 Kodeksu Etyki Adwokackiej, w brzmieniu nadanym uchwałą Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], adwokatowi nie wolno brać udziału w czynnościach egzekucyjnych, z którymi wiąże się użycie środków przymusu bezpośredniego. Tymczasem prowadzenie czynności egzekucyjnych jest istotą wykonywania zawodu komornika sądowego. Zatem jednoczesne utrzymywanie statusu adwokata i komornika sądowego jest nieakceptowalne również pod względem deontologicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Istota sprawy dotyczyła spornej pomiędzy stronami kwestii dopuszczalności łączenia zawodu adwokata i komornika sądowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący G. M. pomimo wpisania go na listę adwokatów przez ORA uchwałą z [...] stycznia 2016 r. i złożenia ślubowania nie podjął dalszych czynności zmierzających do podjęcia się zawodu adwokata i nadal wykonuje zawód komornika sądowego. Koronnym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia praw nabytych, a mianowicie naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. poprzez bezpodstawne skreślenie go z listy adwokatów i pozbawienie go nabytego prawa do wykonywania zawodu adwokata w oparciu o rygorystyczne przesłanki, które nie wynikają wprost z żadnego przepisu prawa. Zdaniem Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze reguluje:– po pierwsze, prawo dostępu do zawodu adwokata oraz formę nabycia przez jednostkę tego prawa;– po drugie, wykonywanie tego prawa (wykonywanie zawodu adwokata);– po trzecie, utratę tego prawa. Regulacja utraty tego prawa wiąże się zarówno ze zmianami w stanie faktycznych przesłanek nabycia prawa przez jednostkę, jak i wadliwym realizowaniem tego prawa. Niewątpliwie jednak od regulacji nabycia prawa do wykonywania zawodu należy odróżnić regulację prawa do wykonywania zawodu. W myśl art.. 72 ust. 1 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o adwokaturze – Okręgowa Rada Adwokacka skreśla adwokata z listy w wypadku objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęcia wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca redagując ten przepis użył zwrotu "w wypadku objęcia stanowiska", co mogłoby wskazywać, kierując się wykładnią językową, że skreślenia z listy adwokatów dokonuje się wyłącznie w sytuacji, kiedy wpisany na listę adwokat zostaje prokuratorem bądź sędzią ( lub w tym przypadku komornikiem) i przepis ten nie ma zastosowania w przypadkach, kiedy sędzia, prokurator czy komornik zostają w trakcie pełnienia swych obowiązków wpisani na listę adwokatów ale nie zamierzają wykonywać zawodu adwokata. Wykładnia celowościowa, funkcjonalna, jak i systemowa prowadzą do odmiennego wniosku i wskazują na jednoznaczne intencje ustawodawcy odnośnie zakazu zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości przy jednoczesnym wpisie na listę adwokatów czy radców prawnych. (vide: wyrok NSA, sygn. akt II GSK 395/11). Co do zasady stanowisko to zostało zaaprobowane przez doktrynę. W glosie do powyższego wyroku wskazuje się na odmienny status prawny instytucji nabycia prawa do wykonywania zawodu oraz wykonywania tego zawodu w praktyce ( vide; Adamiak Barbara, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., II GSK 395/11 Teza nr 2 , Lex nr 168956/2). Zaakceptowano tu pogląd, według którego przepisy ustawy Prawo o adwokaturze ustanawiają zakaz połączenia wykonywania zawodu adwokata ze stanowiskiem w organach wymiaru sprawiedliwości lub w organach ścigania. Po drugie, odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące uzyskania wpisu na listę adwokatów należy przywołać stanowisko zawarte w wyroku NSA z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 594/08. W wyroku tym wskazano, że w regulacji prawnej nabycia prawa do wykonywania zawodu nie została wprowadzona przesłanka ograniczająca prawo wystąpienia o dopuszczenie do zawodu przez osobę zajmującą dotychczas stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości czy w organach ścigania. Stanowiłoby to ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do wyboru zawodu, ustanowionego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa". Wyjaśnia to więc kwestię wpisania skarżącego na listę adwokatów pomimo wykonywania przez niego zawodu komornika sądowego. Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nabył prawo do wykonywania zawodu adwokata czyli został wpisany na listę adwokatów lecz po złożeniu ślubowania do dnia wydania zaskarżonej uchwały nie podjął się wykonywania zawodu adwokata i nadal wykonuje zawód komornika sądowego. Ustosunkowując się do tej kwestii Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z 24 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 302/12, zgodnie z którym;" Usytuowanie komornika przy sądzie rejonowym i prowadzenie przez komornika czynności egzekucyjnych w związku z działalnością wymiaru sprawiedliwości pozwala na zaliczenie zawodu komornika do pomocniczego organu wymiaru sprawiedliwości, pomimo że nie jest on organem władzy sądowniczej i nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości. W rezultacie należy uznać, że skreśleniu z listy adwokatów na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z 26.5.1982 r. - Prawo o adwokaturze (t. jedn.: Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058; dalej jako: PrAdw) podlegają osoby, które w chwili wpisu na listę adwokatów zajmowały stanowisko komornika lub asesora komorniczego i nie zrezygnowały z niego po wpisie". W konsekwencji Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 72 ust 1 pkt 4 p.o.a. przez błędną – rozszerzającą, wykładnię. Wbrew stanowisku skarżącego brak jest uzasadnionych podstaw prawnych do zróżnicowania statusu prawnego osób ze względu na czas, w jakim objęły te osoby stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, a mianowicie przed - czy też po uzyskaniu wpisu na listę adwokatów. Ustawodawca użył w omawianym przepisie zwrotu "w wypadku objęcia stanowiska", co - posługując się wykładnią językową - może sugerować, że przepis ten dotyczy tylko przypadków, w których wpis na listę adwokatów został dokonany wcześniej niż objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub wykonywania zawodu notariusza i nie ma zastosowania do sytuacji odwrotnej, to znaczy takiej, w której osoba zajmująca to " zakazane" stanowisko uzyskała wpis na listę adwokatów i nie zrezygnowała z tego stanowiska lun zawodu. Poprzestanie na tej wykładni, w świetle wcześniejszych wywodów, prowadziłoby do stosowania tego przepisu w sposób sprzeczny z jego ratio legis. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania tych sytuacji. W obu przypadkach chodzi o adwokata wpisanego na listę, tj. legitymującego się statusem adwokata, obejmującego (zajmującego) stanowisko w organach przewidzianych w tym przepisie. Skreśleniu z listy adwokatów podlegają zarówno osoby, które objęły stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęły wykonywanie zawodu notariusza po wpisaniu na listę, jak i osoby, które już w chwili wpisu zajmowały te stanowiska i nie zrezygnowały z nich.( wyrok NSA z 24 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 302/12). Rację ma NRA, że w rozpoznawanej sprawie nie można też pomijać brzemienia art. 1 ust. 4 p.o.a. w myśl którego tytuł zawodowy "adwokat" podlega ochronie prawnej. Oznacza to, że skarżący pomimo, że nadal wykonuje zawód komornika będzie mógł się posługiwać tytułem "adwokat", co jest nie do pogodzenia chociażby z podstawowymi zasadami etyki adwokatów wynikającymi z uchwalanych regulaminów. Mowa jest o tym w odpowiedzi na skargę, gdzie organ zwraca uwagę na przepisy zakazujące adwokatowi brania udziału w czynnościach egzekucyjnych, z którymi wiążę się użycie środków przymusu bezpośredniego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.