VI SA/Wa 801/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu "S." Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniesionej skargi. "S." Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniósł skargę na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Od wyników postępowania w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie choroby wewnętrzne – hospitalizacja "S." Sp. z o.o. z siedzibą w R., dalej zwany skarżącym, wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ uwzględnił odwołanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, powołując się na art. 154 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach"), iż przedmiotem rozstrzygnięcia organu rozpoznającego odwołanie jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania podkreślając, iż dla uwzględnienia odwołania muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki: rozstrzygnięcie postępowania zostało dokonane z naruszeniem zasad postępowania oraz doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się. Stwierdził, iż zarzut skarżącego zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej prowadzenia negocjacji w dniach 20 i 21 grudnia co do ilości oraz ceny świadczeń. Wskazał, iż komisja konkursowa biorąc pod uwagę tylko kryteria niecelowe zaniechała prowadzenia dalszych negocjacji ze skarżącym i w związku z tym podpisano protokół rozbieżności. A zgodnie z wynikiem rankingu końcowego winna przyjąć propozycję drugiego z oferentów i prowadzić nadal negocjacje do ustalenia ostatecznych stanowisk wszystkich stron. W konkluzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po dokonaniu ponownej analizy dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania uznał, iż odwołanie skarżącego zasługuje na uwzględnienie. Skarżący pismem z dnia 26 stycznia 2011 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i zmianę uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes NFZ w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części uzasadnienia oraz w pkt II uwzględnił odwołanie w części uzasadnienia. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ niedostatecznie zbadał, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz wydał decyzję niezgodną z przepisami postępowania administracyjnego. Zalecił organowi I instancji podjęcie czynności, które skutecznie zadośćuczynią naruszeniu interesu prawnego odwołującego. Podkreślił, iż wykonanie decyzji powinno odbyć się z należytą starannością oraz ze szczególnym zwróceniem uwagi na poszanowanie interesu prawnego odwołującego – także z uwzględnieniem skutków wdrożenia w życie niniejszej decyzji przy uwzględnieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Wskazał, iż decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. skarżący złożył do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r. Wnosił o: wyznaczenie Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ terminu na załatwienie sprawy, zarządzenie wyjaśnienia i ustalenie osób winnych niezałatwienia w terminie decyzji, podjęcie kroków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że nierozstrzygnięcie w terminie określonym w art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach decyzji z dnia [...] października 2011 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 37 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż organ II instancji uchylając w części decyzję orzekł merytorycznie i nie przekazał sprawy w żadnym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdził, że przytoczony w zażaleniu fragment uzasadnienia został przez skarżącego błędnie odczytany jako zobowiązanie Dyrektora Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia. Uznał, że cytowany fragment uzasadnienia decyzji organu II instancji należy odnieść do obowiązku wynikającego z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, jaki powstał w wyniku uwzględnienia odwołania złożonego przez skarżącego – obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zaznaczył, że czynności te nie są podejmowane w toku postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą wynikającą z przepisów tej ustawy. Podkreślił, że warunkiem wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest pozostawanie sprawy administracyjnej w toku. Postępowanie administracyjne zainicjowane wniesieniem odwołania od wyników postępowania w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie: choroby wewnętrzne – hospitalizacja zostało zakończone z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r. W konkluzji, organ stwierdził, że skoro nie toczy się postępowanie administracyjne, za niedopuszczalne należy uznać złożenie przez skarżącego przedmiotowego zażalenia. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. "S." Sp. z o.o. z siedzibą w R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 134 w związku z art. 144 i art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wobec brzmienia sentencji decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. i jej uzasadnienia, zostało ostatecznie zakończone postępowanie administracyjne zainicjowane wniesieniem przez skarżącego odwołania od wyników postępowania w trybie konkursu ofert i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do złożenia zażalenia na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, iż postępowanie administracyjne zainicjowane wniesieniem odwołania od wyników postępowania w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie choroby wewnętrzne – hospitalizacja, zostało zakończone z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r. i nie toczy się żadne inne, którego mogłoby dotyczyć złożone przez skarżącego zażalenie. Zażalenie wnoszone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie może też zmierzać czy to zmiany prawomocnej decyzji, czy też do skłonienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do spełnienia obowiązku z art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem zaskarżenia "S." Sp. z o.o. z siedzibą w R. uczynił postanowienie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdzające niedopuszczalność złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem odnosi się do działalności administracji publicznej. Według art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten nie jest wyczerpujący, gdyż do właściwości sądów administracyjnych należą również sprawy, w których ustawy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 p.p.s.a.). Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku wniesienia zażalenia organ wyższego stopnia uznając je za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 p.p.s.a.). Przepis art. 37 k.p.a. nie określa, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie to rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05; z dnia 31 marca 2009 r.; sygn. akt II OSK 469/09 (w:) CBOSA); z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 872/12, LEX nr 1145135). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd zauważa, że wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a., obok prawidłowo wskazanego art. 37 § 1 k.p.a., nie było uzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Zwrotu uiszczonego wpisu sądowego Sąd dokonał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.