VI SA/Wa 813/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej B. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. B. K. (skarżąca w niniejszej sprawie) na podstawie art. 72 ustawy Prawo o notariacie wystąpiła (po raz pierwszy) do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie 219 k.p.a. oraz art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie odmówiła wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ stanął na stanowisku, że konsekwencją uzyskania (przy uwzględnieniu przewidzianego trybu poprawkowego) oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenia (nie przystąpienia) do któregokolwiek z nich jest uznane, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Tym samym więc, zdaniem Rady Izby Notarialnej w W., ustalenie, że aplikant nie zrealizował programu aplikacji notarialnej - nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium, powoduje, że nie spełnia on warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i skutkuje podjęciem uchwały o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji. Krajowa Rada Notarialna po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy powyższą uchwałę Rady Izby Notarialnej w W.. Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2013 r. ponownie zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła B. K. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, podnosząc w uzasadnieniu argumenty tożsame jak w uchwale z dnia [...] lipca 2012 r. Na skutek zażalenia wniesionego przez B. K., Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu uchwały organ II instancji podniósł, że skarżąca w tym samym stanie faktycznym po raz drugi wystąpiła o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Natomiast zgodnie z obowiązującą w prawie polskim zasadą ne bis in idem niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie i w rezultacie takie postępowanie jest od samego początku bezprzedmiotowe. Na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich zastosowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia, które jako takie jest oświadczeniem wiedzy organów, a nie oświadczeniem woli, oraz jest czynnością materialno-techniczną dokonywaną w administracyjnym postępowaniu uproszczonym na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie na postawie danych w prowadzonych rejestrach przez organ, a nie orzeczeniem organu o charakterze deklaratoryjnym, rozstrzygającym sprawę administracyjną co do jej istoty. Skarżąca wskazała, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego sprawy, kiedy to po raz pierwszy rozstrzygano o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Skarżąca zarzuciła uchwale Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. naruszenie art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.), a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na kwestię obowiązku wydania oświadczenia wiedzy o odbyciu aplikacji notarialnej przez skarżącą, tj. art. 217 § 1 i 2 k.p.a., w związku z art. 72 § 1 i 2 u.p.n. i w związku z art. 6 i 7 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie uchwały nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylającej w całości zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] - w części w jakiej umarza ona postępowanie pierwszej instancji w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oraz o uchylenie w całości uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], odmawiającej wydania zaświadczenia żądanej treści oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podnosiła m.in., że Krajowa Rada Notarialna stwierdzając w uzasadnieniu skarżonej uchwały, że "stan faktyczny sprawy mający znaleźć potwierdzenie w ewentualnym zaświadczeniu nie uległ najmniejszej zmianie" daje dowód, że nie poczyniła w rzeczywistości żadnych niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydawania uchwał (a de facto postanowień), tych wydanych w II instancji, czy istniejących na dzień wydania uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. [...]. Skarżąca wywodziła, że stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydawania orzeczenia w I instancji, a następnie w II instancji w sprawie niniejszej był zmieniony w stosunku do stanu faktycznego sprawy, do którego odnosiły się wcześniejsze uchwały organów samorządu notarialnego. Zdaniem skarżącej, zmiana stanu prawnego a także zmiana stanu faktycznego zawsze prowadzi do nowej sprawy. Skarżąca wskazywała, że Krajowa Rada Notarialna nie zwróciła uwagi na to, że przepis art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość m.in. stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., bo do postanowień może mieć zastosowanie wyłącznie przepis art. 105 k.p.a., gdy chodzi o podstawę prawną umarzania postępowania (argument z art. 144 k.p.a.). Ponadto organ II instancji w postępowaniu zażaleniowym ma praktycznie dwie możliwości (organ I możliwości takich ma trzy i wynikają one z art. 219 k.p.a.), a więc jest uprawniony tylko do rozstrzygania o prawie odmowy lub o obowiązku wydania zaświadczenia, bowiem wniesienie zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia przez organ I instancji nie przenosi kompetencji na organ rozstrzygający sprawę zażalenia. Organ II instancji w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne i jeżeli uchyli zaskarżone postanowienie odmowne, to organ niższego szczebla powinien zaświadczenie wydać. Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy stwierdzić, że w sprawie orzekał organ właściwy a skarżąca wykazała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, gdyż zgodnie z art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną (...) i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Tymczasem, jak wynika z treści wniosku strony, zaświadczenie wydane w trybie art. 72 § 2 ww. ustawy było niezbędne skarżącej do przedłożenia komisji kwalifikującej aplikantów notarialnych do egzaminu notarialnego w 2013r., do którego B. K. zamierzała przystąpić (v. str. 2 wniosku - k. 86 akt adm.) Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 75/10 Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu. Cel uzyskania zaświadczenia powinien być oczywiście wskazany we wniosku o jego wydanie, gdyż tylko wtedy organ ma możność oceny wykazania przez osobę podpisaną pod wnioskiem zaistnienia ustawowych przesłanek wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej uchwały KRN, albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, wydając sporną uchwałę uchylającą w całości uchwałę RIN z dnia [...] listopada 2013 r. i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przede wszystkim z uwagi na niewłaściwe ich zastosowanie spowodowane wadliwym przyjęciem, że w sprawie niniejszej zachodził stan bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle przepisu art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z art. 217 k.p.a. wynika, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego. Innymi słowy zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie stanowi działanie faktyczne administracji i zalicza się do tzw. działań materialno-technicznych administracji. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającemu aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Przy czym zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści (v. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045, z 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011, z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429 oraz z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 186/11, LEX nr 1137908 oraz wyrok WSA z 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 449/11, LEX nr 1137365).  Jak wynika z akt sprawy, (ponowny) wniosek B. K. o wydanie zaświadczenia o odbyciu przez skarżącą aplikacji notarialnej, wszczynający postępowanie zakończone uchwałą Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2014r. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2013 r. Nastąpiło to więc po wydaniu przez ten organ ostatecznej, niezaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymującej w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu przez skarżącą aplikacji notarialnej, która rozstrzygała wniosek strony z dnia [...] lipca 2012r. W rozpoznawanej sprawie organ samorządu notarialnego uznał, że zachodzi w niej bezprzedmiotowość ze względu na funkcjonującą w obrocie prawnym uchwałę KRN z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej oraz z uwagi na niezmieniony stan faktyczny sprawy. Takie stanowisko organu legło u podstaw zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia sprawy o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. W ocenie Sądu działanie organu uznać należy za wadliwe. Jak już to wyżej wykazano zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, lecz stanowi działanie faktyczne administracji, która przenosi do treści zaświadczenia określone fakty lub stan prawny będące w jej posiadaniu przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 217 § 2 k.p.a. Jako takie zaświadczenie nie posiada więc waloru res iudicata, albowiem w tym trybie organ nie kształtuje sytuacji prawnej w indywidualnej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1194/12, LEX nr 1226028). Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, a to zaś - obliguje organ prowadzący to postępowanie do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok WSA z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/O1 1108/12, LEX nr 1235170). Skoro zatem z art. 72 § 2 u.p.n. wynika obowiązek wydania aplikantowi notarialnemu, który odbył aplikację notarialną, zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a do zaświadczenia, jak i postanowienia o odmowie jego wydania nie ma zastosowania zasada res iudicata to zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę okoliczność podjęcia ostatecznej uchwały z [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie niweczy możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści.  Przy czym Sąd wskazuje, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045, iż dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stan u prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Należy przy tym zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w niniejszej skardze, żądanie skarżącej sformułowane w pierwszym wniosku o wydanie zaświadczenia określonej treści (z dnia [...] lipca 2012 r.) oraz wniosku złożonym w niniejszej sprawie są jednakowe. Mianowicie skarżąca wniosła do organu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie). O powyższym świadczy analiza treści obydwu wniosków znajdujących się w nadesłanych aktach sprawy. Jak już zasygnalizowano, ponowienie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia obliguje organ do oceny czy zmienił się stan faktyczny lub stan prawny powodujący, że dotychczasowe zaświadczenie stało się nieaktualne. W tej sprawie, wydając zaskarżoną uchwałę Krajowa Rada Notarialna pominęła zmianę stanu prawnego w zakresie możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie (por. § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449). Nie przesądzając zatem o zaistnieniu przesłanek umożliwiających wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści stwierdzić należy, że Krajowa Rada Notarialna błędnie przyjęła, że sprawa o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej jest bezprzedmiotowa, co skutkowało naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji naruszało art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 2, ewentualnie art. 219 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.