VI SA/Wa 867/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. J. na postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy postanawia odrzucić skargę J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z [...] marca 2016 r., nr [...] zawiadamiającego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na art. 123 § 1, art. 36 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co obejmuje m.in. przypadki, gdy skarga dotyczy aktów lub czynności niemieszczących się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 tej ustawy. Właściwość rzeczową sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Aktualne brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wynikiem wejścia w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Co przy tym istotne, przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowił, że – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Porównując zatem treść aktualnie obowiązujących postanowień art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z ich brzmieniem sprzed nowelizacji należy wskazać, że wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych zostały skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale wyłączeniem objęte zostały akty lub czynności podjęte w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W uzasadnieniu nowelizacji p.p.s.a. (zawartym w druku sejmowym nr 1633) wskazywano na swoisty "nadmiar" czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które można zaskarżyć. Zwrócono zatem uwagę na to, że nowelizacja spowoduje wykluczenie możliwości zaskarżania niektórych czynności. Natomiast prawo do sądu ma być zagwarantowane, poprzez zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego. Wskazywano, że zbytnie rozszerzanie kontroli sądowoadministracyjnej może mieć z kolei wpływ na standard ochrony skarżących, stąd niekiedy lepiej jest odczekać, aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który mógłby wówczas zagwarantować ochronę prawną o charakterze realnym, a nie przedwczesnym, (por. postanowienie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Op 94/16). Należy zauważyć, że zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym bazującym na znowelizowanej treści art. 3 p.p.s.a. por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1867/15, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Lu 1281/15, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 1358/15. Podkreślenia wymaga również to, że zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, ma zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest od 15 sierpnia 2015 r., przy czym chodzi oczywiście o datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., tak więc zastosowanie do niego znajdzie przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w jego nowym brzmieniu (por. postanowienie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 1281/15 oraz postanowienie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Op 94/16). Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji Nadzoru Audytowego z [...] marca 2016 r., nr [...] zawiadamiającego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy dopuszczalne jest zaskarżenie zakwestionowanego postanowienia wydanego, na podstawie art. 36 k.p.a. w przedmiocie przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Stosownie do art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikłych w postępowaniu, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Przepis art. 36 k.p.a. ma charakter porządkowy i dyscyplinujący organy administracji publicznej. Nie zawiera natomiast norm przewidujących wniesienie zażalenia. Postanowienie przedłużające okres trwania postępowania i wyznaczające nowy termin jego zakończenia, wydane na podstawie tego przepisu, nie kończy postępowania w sprawie, nie rozstrzyga o jej istocie i zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie jest zaskarżalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2043/05 oraz z dnia 11 września 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1526/08 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Oznacza to, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skoro bowiem przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje m.in. na postanowienie, na które służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia, to a contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, w świetle wskazanego art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego Natomiast zwrot "postanowienie kończące postępowanie" zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzają niedopuszczalność odwołania), a nie rozstrzygających określone kwestie, wynikające w jego toku (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006r. sygn. II GSK 352/05 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone postanowienie nie mieści się także w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które ukształtowało się przed nowelizacją p.p.s.a. przyjmowano, że do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zaliczano postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, albowiem wywołuje ono wyłącznie skutki procesowe. Nie rozstrzyga o jakichkolwiek uprawnieniach materialnych strony związanych z prowadzoną sprawą (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 748/13). W obecnie obowiązującym brzmieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tym bardziej nie można uznać, że postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy podlega właściwości sądów administracyjnych. W tej sytuacji skarga, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.