VI SA/Wa 886/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla w części zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że uchylone w punkcie 1 wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 119 (sto dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymana została w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o nałożeniu na K. P. kary pieniężnej w wysokości 4.200,- zł za: wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000,- zł), wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (500,- zł) oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (700,-zł). Podstawę prawną stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) - dalej także u.t.d. oraz lp. 1.7, lp. 4.1 i lp. 10.2 lit. a i b załącznika do tej ustawy, art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06. 102. 1), art. 15 ust. 7 i ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985). art. 31 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia -Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U z 2006 r. poz. 1089 ze zm.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Powyższe ustalono podczas kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...] przeprowadzonej przez Inspekcję Transportu Drogowego w dniu [...] września 2008 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...]. Pojazdem kierował A. W.. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole nr [...], z którego wynika, że miesięczna winieta przedziurkowana w dniu [...] września 2008 r. wraz z odcinkiem kontrolnym znajdowała się w dokumentach kierowcy, który oświadczył, że zapomniał ją nakleić na przednią szybę pojazdu. Podczas kontroli drogowej kierowca okazał do kontroli miesięczną kartę opłaty drogowej seria i nr [...] przedziurkowaną w dniu [...] września 2008 r. Część samoprzylepna karty opłaty nie była naklejona na przednią szybę pojazdu. Ponadto stwierdzono pomiędzy wykresówkami za dni [...].09.2008 r. – [...].09.2008 r. różnicę przebytej drogi w ilości 282 km, pomiędzy wykresówkami za dni [...].09.2008 r. – [...].09.2008 r. różnicę przebytej drogi w ilości 237 km, pomiędzy wykresówkami za dni [...].09.2008 r. – [...].09.2008 r. różnicę przebytej drogi w ilości 251 km. Nie okazano do kontroli wykresówek potwierdzających przebycie ww. drogi. Brak jest również zapisu aktywności kierowcy w godz. 20:00 - 10:00. Analizując okazaną do kontroli wykresówkę z dni [...] września 2008 r. organ stwierdził, że kierowca w 24 godz. okresie rozliczeniowym rozpoczętym w dniu [...] września 2008 r. o godz. [...] odebrał najdłuższy nieprzerwany odpoczynek w wymiarze 5 godz. od godz. [...] w dniu [...] września 2008 r. do godz. [...] w dniu [...] września 2008 r., co stanowi skrócenie w stosunku do dopuszczalnej normy (9 godzin) o 4 godz. W złożonym odwołaniu strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podnosiła, że wypełniła w pełni ciążący na niej obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Fakt, że część samoprzylepna karty opłaty drogowej nie została naklejona na przednią szybę kontrolowanego pojazdu świadczy wyłącznie o zaniedbaniu ze strony kierującego pojazdem. Skarżący podkreślił, że nie mógł przewidzieć, że kierowca popełni naruszenia określone w protokole kontroli. W takiej sytuacji zastosowanie powinny być przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił również, że decyzja organu I instancji została wydana na niewłaściwym druku oraz podano w niej błędny publikator zastosowanych aktów normatywnych. Takie działalnie narusza, w opinii skarżącego, szereg przepisów Konstytucji RP i k.p.a. Organ odwoławczy uzasadniając szeroko podstawę prawną rozstrzygnięcia nie znalazł podstaw do przychylenia się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu i zmiany decyzji organu I instancji. Wskazał, że w chwili kontroli miało miejsce naruszenie obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku udokumentowania faktu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Rola Inspekcji Transportu Drogowego ogranicza się natomiast jedynie do kontroli przestrzegania obowiązujących przepisów. Odpowiedzialność administracyjno - prawna oparta jest na zasadzie obiektywnego naruszenia przepisu. W przedmiotowej sprawie zaś, bezspornym jest, że skarżący nie wypełnił dyspozycji zawartej w wyżej cytowanym § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych i nie nakleił odcinka samoprzylepnego karty opłaty drogowej w dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, co jest równoznaczne z brakiem dowodu uiszczenia opłaty. Wskazywał, że art. 92a ust. 4 ma zastosowanie sytuacji, gdy przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia. To na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Podnosił, że zastosowanie przez organ I instancji powoływanego przez stronę art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym możliwe jest jedynie w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami sprawy. Takimi okolicznościami mogą być np. klęski żywiołowe, które nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Brak jest okoliczności uzasadniających możliwość wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia. Nie uznał zarzutu strony dotyczącego zastosowania przez organ pierwszej instancji niewłaściwego formularza decyzji, bowiem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie element wymienione w art. 107 §1 k.p.a. Za niedorzeczne uznał zarzuty dotyczące błędów w zasadach powoływania publikatora aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji oraz zasad powoływania publikatorów innych aktów prawnych wskazanych w jej uzasadnieniu, bowiem tego rodzaju uchybienia nie miały wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W złożonej do tutejszego Sądu skardze od całości zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: brak aktualnej podstawy prawnej protokołu kontroli stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnych; nieprawidłową ocenę merytoryczną stwierdzonych naruszeń; naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia odpowiednich działań które miałyby na celu ostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, jak również brak jakichkolwiek działań na jego rzecz; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niepodejmowanie działań niezbędnych do dokładnego, wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z całkowitym pominięciem wyjaśnień strony; naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak czuwania nad interesem jego firmy w prowadzonym postępowaniu; naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana w oparciu o niedokładnie zanalizowany materiał dowodowy oraz pominięcie wyjaśnień składanych przez stronę w postępowaniu wyjaśniającym, a potem odwoławczym, a także przyznanie mocy dowodowej tylko wybranym dowodom; naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319 oraz z 2006 r. Nr 200, poz. 1471), a także przepisów: - art. 2 i 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa": - art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym, "Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje"; - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi, "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.", nikt nie może być dyskryminowany w (...) z jakiejkolwiek przyczyny"; - art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia". Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, umorzenie całego postępowania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Odnosząc się m.in. do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerwach i odpoczynkach, podtrzymał argumenty wyrażone w wyjaśnieniach oraz odwołaniu. Podstawą prawną nałożenia kar dotyczących czasu pracy kierowcy są naruszenia związane z nieprzestrzeganiem norm zawartych w rozporządzeniu WE 561/2006 przez kierowcę, a nie zatrudniającego go przedsiębiorcę. Kierowca został przeszkolony z zakresu ww. przepisów, a co za tym idzie, zgodnie z ww. art. 92a ust. 1, powinien zostać ukarany. Potwierdza to przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. Wskazał, iż także w pełni wypełnił ciążący na nim obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Została przez niego wniesiona i pieniądze zostały przekazane na wyodrębniony rachunek bankowy właściwego organu. Podniósł, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenia i zgodnie z art. 92 a ust. 1 u.t.d. ukarany powinien zostać jedynie kierowca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. M.in. odnosząc się do okoliczności wymienionych w przepisie art. 92 a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. podniósł, że przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń również w zakresie czasu pracy kierowców. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców taki sposób, aby mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II cyt. na wstępie rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wskazał, ze przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów tych norm. Odpowiada zatem za naruszenia przepisów, których dopuszczają się jego kierowcy. Okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy "których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, a wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem, gdy powinien wykazać się dbałością o osiągniecie zamierzonego celu. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w dyspozycji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także nie mieszczą się tu kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe). Rzeczą tylko i wyłącznie wynikającą z uznania przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego w przepisach tych chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z doborem pracowników. Dnia 25 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczące odpowiedzialności za brak opłaty za przejazd po drogach krajowych. Orzekł, że art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z pkt 4.1. załącznika do tej ustawy w zakresie, w jakim sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych obejmuje sytuację, gdy kierowca nie posiadał karty opłaty w pojeździe w momencie kontroli, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej także p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga K. P. zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem w części zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2008 r. nakładająca na stronę karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w kwocie 3 000 zł – naruszają prawo. W pozostałym zakresie decyzja jest prawidłowa. I. Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny w sprawie niniejszej jest inny, niż w zacytowanej na wstępie sprawie rozpoznanej 25 marca 2010 r. przed Trybunałem Konstytucyjnym. Obejmuje bowiem sytuację, gdy kierowca w momencie kontroli posiadał kartę opłaty w pojeździe. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy Inspekcji Transportu Drogowego dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i Lp. 4.1 załącznika do cyt. ustawy, a także przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych – poprzez nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w oparciu o niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepis § 3 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., wydany przez tego Ministra z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d. Ponadto, zdaniem Sądu, organy dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy w zw. z przepisem § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu z uwagi na nieprawidłowe uznanie, iż strona skarżąca nie uiściła wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych z uwagi na fakt nieumieszczenia winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby kontrolowanego pojazdu. Tym samym, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisu art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności – poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie niekonstytucyjnej, tj. sprzecznej z delegacją ustawową – normie prawnej zawartej w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,- do 15.000,- złotych. Według art. 92 ust. 4 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia unormowań prawa materialnego na wstępie należy wskazać przede wszystkim na podstawowe konstytucyjne zasady stanowienia prawa. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, a jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli: zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (tak /w:/ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., U. 6/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 159, s. 824). W doktrynie zgodnie przyjmuje się, iż takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być przy tym bardzo konkretne, w tym musi wskazywać precyzyjnie zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać (tak m.in. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 42 ust. 7 u.t.d. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 tej ustawy, oraz trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Transportu wydał rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia organ ustalił, iż uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, zwanej dalej "jednostką". § 3 ust. 2 stanowi, iż karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. W przepisie § 3 ust. 3 rozporządzenia Minister wskazał, iż dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Z kolei w kluczowym – zdaniem Sądu – przepisie § 3 ust. 4 pkt 1 cyt. aktu wykonawczego, Minister Transportu postanowił, iż: "Nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty: 1) winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1; (...)". Zdaniem Sądu przyjąć należy, iż delegacja ustawowa z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym upoważniała ministra wyłącznie do określenia "trybu wnoszenia opłat", co też Minister Transportu uczynił - wskazując w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. sposób (tryb) uiszczenia opłaty poprzez jej nabycie w upoważnionej jednostce. W ocenie Sądu, wprowadzenie w rozporządzeniu dodatkowej materii zawartej w § 3 ust. 4 – poprzez wskazanie, co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty - nie znajduje uzasadnienia w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, co jest sprzeczne z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa (vide: art. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, wprowadzenie dodatkowych warunków ważności użycia kart opłaty nie służy prawidłowo wykonaniu ustawy o transporcie drogowym, a wobec tego nie mieści się w granicach delegacji z art. 42 ust. 7 tej ustawy, naruszając tym samym normę konstytucyjną wyrażoną w przepisie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Należy podnieść, iż zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Sędzia może odstąpić od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą lub z Konstytucją, a nawet orzekać wprost na podstawie Konstytucji. Skoro omówione wyżej uregulowanie nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 42 ust. 7 ustawy i narusza w ten sposób art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, to uznać trzeba, iż zachodzi w niniejszej sprawie podstawa dla odmowy stosowania wskazanego przepisu rozporządzenia. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę, w tym sądu administracyjnego, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z Konstytucją (i ustawą) było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał podał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu podustawowego może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany, bowiem na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko w tym względzie zostało obszernie przedstawione w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39) z przytoczeniem orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie dla kompetencji sądu do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika nie tylko z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego o podleganiu sędziów w sprawowaniu swojego urzędu tylko Konstytucji i ustawom (a nie wszystkim innym aktom prawnym), ale także z art. 8 Konstytucji, stanowiącego, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio (adresatem tej ostatniej normy są przede wszystkim sądy), oraz z art. 184 Konstytucji, stanowiącego o sprawowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale i kontrolę stanowienia prawa. Wracając zatem na grunt sprawy niniejszej, zdaniem Sądu orzekającego, nie można akceptować praktyki nakładania kar na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy należało odmówić zastosowania § 3 ust. 4 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. Należy podkreślić, iż ustawa o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną tylko i wyłącznie za "nieuiszczenie wymaganej opłaty drogowej". Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być uchylone w części, jako wydane w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3 000 zł z naruszeniem prawa materialnego, bowiem oparte były na rozporządzeniu nie mieszczącym się w granicach ustawowego upoważnienia i sprzecznym z Konstytucją RP. Należy wskazać, iż powyższy pogląd znajduje również pewne potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz wyrok NSA dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08), jak i orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (tak: np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 639/08, czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 790/08, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 183/09, czy też wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1481/09 oraz z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1900/09). Niezależnie od powyższych, zasadniczych i mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zastrzeżeń natury konstytucyjnej, zauważyć warto, że powołane przez organy obu instancji przepisy § 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wyraźnie stanowią, iż uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty w sposób wskazany w § 3 ust. 1. Skoro skarżąca miała w dniu kontroli odcinek kontrolny, który był prawidłowo wypełniony, a także winietę, to brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby uznać, iż mógł mieć zastosowanie w sprawie przepis Lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nakładający karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 55). Zdaniem Sądu organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisu art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności, albowiem przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej oparły się na niekonstytucyjnej, tj. sprzecznej z delegacją ustawową – normie prawnej zawartej w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Ponadto należy stwierdzić, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego – wbrew art. 80 k.p.a. dokonały przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, skoro nałożyły karę pieniężną w sytuacji, gdy jednoznacznie ustaliły fakt uiszczenia przez przedsiębiorcę wymaganej opłaty za przejazd pod drogach krajowych. Nie występują bowiem wątpliwości co do sposobu przedziurkowania miesięcznej winiety w dniu [...] września 2008 r. i wraz z odcinkiem kontrolnym okazania w czasie kontroli drogowej w dniu [...] września 2008 r. bez wyraźnego wskazania – w tym zakresie - przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Organy administracji nie wzięły pod uwagę, iż w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, brak było znamion deliktu określonego w Lp. 4.1 załącznika do ustaw o transporcie drogowym, zwłaszcza jeśli zważy się, iż skarżąca przedstawiła w toku kontroli również "skasowaną" winietę. Innymi słowy, skarżący uiścił należną kwotę za miesięczną kartę opłaty w upoważnionej jednostce (§ 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu), która następnie wypełniona została prawidłowo, w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie na inny pojazd (§ 3 ust. 3, § 4 ust. 2 rozporządzenia), to zaistniała podstawa do przyjęcia, iż opłata została przez stronę uiszczona. W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organów obu instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym pełną podstawę do wyeliminowania w części z obrotu prawnego zarówno decyzji organu II instancji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy nakładającej karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych. Warto na marginesie wskazać, iż w cytowanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, Trybunał wyraźnie stwierdził, iż uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych jest czynnością sformalizowaną. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat wynika jednoznacznie, że uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty oraz jej prawidłowe wypełnienie, czyli wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu na jej odcinku kontrolnym przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu (§ 4 rozporządzenia z 2006 r. w sprawie opłat) oraz zaznaczenie czasu przejazdu w sposób przewidziany w punkcie 7 załącznika nr 26 do cyt. rozporządzenia z 2006 r. Przy czym, jak wskazał TK, zgodnie z art. 87 u.t.d. kierowca jest zobowiązany posiadać kartę opłaty w pojeździe podczas wykonywania przejazdu. Zdaniem Trybunału spełnienie łącznie tych warunków pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji, iż wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dodatkowo potwierdza prawidłowość przyjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Należy mieć na uwadze także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 stwierdził, że użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. W swoich rozważaniach zauważył, że ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, a tym bardziej za konkretnie oznaczone zaniechanie umieszczenia winiety w prawem przewidziany sposób. II. Odnośnie pozostałej, oddalonej części, W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że przedsiębiorca w tym zakresie prawo naruszył i nie może przenieść odpowiedzialności administracyjnej na kierowcę. Należy podzielić pogląd organu, iż przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń również w zakresie czasu pracy kierowców. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Mając na uwadze powyższe należało uznać za prawidłową ocenę organu, z której wynika, że na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi posługuje się w wykonywaniu działalności gospodarczej. Trafnie powołał się na zasadę ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe), z której wynika, że to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (L. Florek, T. Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004 r.). Brak zatem było podstaw do zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d., który ma zastosowanie w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Trudna także dopatrzyć się, by w okolicznościach sprawy znalazł zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d., brak jest bowiem nadzwyczajnych okoliczności sprawy, np. klęski żywiołowej, która uzasadniałaby dopiero możliwość wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia. Nie budzi wątpliwości ustalony stan faktyczny, iż pomiędzy wykresówkami za dni [...] stwierdzono różnicę przebytej drogi w ilości 282 km, pomiędzy wykresówkami za dni [...] różnicę przebytej drogi w ilości 237 km, a pomiędzy wykresówkami za dni [...] różnicę przebytej drogi w ilości 251 km. Wykresówki potwierdzające przebycie ww. drogi nie zostały okazane do kontroli. Brak jest również zapisu aktywności kierowcy w godz. 20:00 - 10:00. Także analiza okazanej do kontroli wykresówki z dni [...] września 2008 r. wskazała, że kierowca w 24 godz. okresie rozliczeniowym rozpoczętym w dniu [...] września 2008 r. o godz. [...] odebrał najdłuższy nieprzerwany odpoczynek w wymiarze 5 godz. od godz. [...] w dniu [...] września 2008 r. do godz. [...] w dniu[...] września 2008 r., co stanowi skrócenie w stosunku do dopuszczalnej normy (9 godzin) o 4 godz. Należy zatem podzielić ocenę zebranych przez organ dowodów, w zakresie ustalenia, skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Wskazana podstawa prawna znajduje zatem zastosowanie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 - 4 i 8 cyt. rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu, albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyn nie posiadanie wykresówek, nieużytkowania karty kierowcy lub niesporządzenia wydruków, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy lub podmiotu, na rzecz którego kierowca wykonywał przewóz. Stosownie do art. 31 ust. 2 w/w ustawy o czasie pracy kierowców, zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 2a cytowanej ustawy o czasie pracy kierowców, w przypadku gdy kierowca przebywał na zwolnieniu lekarskim od pracy z powodu choroby na urlopie wypoczynkowym lub gdy prowadził inny pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, podmiot wykonujący przewóz drogowy wystawia zaświadczenie o którym mowa w Decyzji Komisji nr 2007/230/WE z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 99 z 14.4.2007, str. 14), a kierowca to zaświadczenie podpisuje. Stosownie do art. 15 ust. 7 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 jeżeli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, kierowca musi być w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych: i) wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane przez kierowcę w ciągu poprzednich 15 dni ii) kartę kierowcy, jeśli ją posiada oraz iii) wszelkie zapisy odręczne i wydruki sporządzone w ciągu bieżącego tygodnia oraz poprzednich 15 dni zgodnie z wymaganiami niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jednakże po dniu 1 stycznia 2008 r., okresy o których mowa w pakt. i) oraz iii) obejmują bieżący dzień i poprzednie 28 dni. Naruszenie powyższych obowiązków sankcjonuje lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 500 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz lp. 10.2 lit. a i b załącznika do w/w ustawy, która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu przewozu drogowego karą pieniężną w wysokości 100 zł o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę karą pieniężną w wysokości 200 zł. III. Pozostałe zarzuty dotyczące błędów w zasadach powoływania publikatora aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji oraz zasad powoływania publikatorów innych aktów prawnych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyli zarzucone w odwołaniu uchybienia, nie miały wpływu na treść zaskarżonej decyzji i nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. IV. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.– w części odnoszącej się do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000,- zł orzekł, jak w sentencji wyroku. W pozostałej części, odnoszącej się nałożenia pozostałej kary pieniężnej (w wysokości 1200,- zł) Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie, działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że decyzje organów obu instancji w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu. W konsekwencji znalazło to wyraz w części odnoszącej się do kosztów postępowania, które Sąd oparł w tym zakresie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a