VI SA/Wa 917/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę R. M. (dalej też jako "Skarżący", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w przedmiocie skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 2213) – dalej jako "ustawa o ochronie". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] skreślił R. M. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Uzyskał bowiem informację o wszczęciu przeciwko Stronie postępowania karnego o przestępstwo umyślne - przeciwko życiu i zdrowiu (w dniu [...] sierpnia 2017 r. zostało wydane postanowienie o przestawieniu zarzutu z art. 158 § 1 kk i art. 157 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. tj. o to, że działając wspólnie i w porozumieniu z pięcioma, ustalonymi, osobami wziął udział w pobiciu M. K. poprzez zadawanie mu uderzeń rękami po głowie i kopanie go po całym ciele – k. 83 akt administracyjnych). Organ I instancji uznał, iż okoliczność ta uzasadnia zastosowanie w odniesieniu do strony art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie. Regulacja ta ma bowiem charakter obligatoryjny, wiąże organy Policji co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Od powyższej decyzji Strona wniosła w terminie ustawowym odwołanie do Komendanta Głównego Policji zarzucając organowi I instancji obrazę prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie. W ocenie Strony, organ Policji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i błędnie interpretując art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, niezasadnie skreślił go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Odnosząc się do zasady domniemania niewinności stwierdził, że sprawa administracyjna w przedmiocie skreślenia strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej winna być zakończono dopiero po prawomocnym zakończeniu sprawy karnej. Zakwestionował przy tym odmowę zawieszenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] listopada 2017 r. Powołując się na art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie wskazał, że : Pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy: 1) pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo; 2) nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 4-8, w art. 30 albo w art. 38b. Wystarczy zatem, by przeciwko pracownikowi wszczęto postępowanie karne o takie przestępstwo umyślne lub nie spełniał warunków ustawowych. Ustawodawca a priori ustalił, iż przesłankę skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stanowi nie tylko skazanie pracownika ochrony za popełnienie przestępstwa umyślnego, ale również wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o takie przestępstwo. Do oceny, czy w danej sprawie istnieje przesłanka do skreślenia osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wystarczy ustalenie przez organ Policji, że w stosunku do niej wszczęte zostało postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Co więcej, decyzja o skreśleniu z listy podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 29 ust. 9 ustawy). Komendant Główny Policji ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą skreślenia było ustalenie, że przeciwko Stronie toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne z art. 158 § 1 kk i art. 157 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. tj. o to, że w nocy z dnia [...] na [...] czerwca 2016 r. w K. działając wspólnie i w porozumieniu z pięcioma (ustalonymi) osobami wzięła udział w pobiciu M. K. poprzez zadawanie mu uderzeń rękami po głowie i kopanie go po całym ciele, czym naraziła go na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub nastąpienie skutku określonego w art. 156 § 1 kk lub art. 157 § 1 kk, co jest dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W takich przypadkach ustawodawca sam rozstrzygnął o spełnieniu ze strony takich osób przesłanki z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób. Dlatego też osoby spełniające tę przesłankę należy obligatoryjnie skreślić z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, niezależnie od innych okoliczności, choćby przemawiających na ich korzyść. W takich przypadkach ustawodawca przyznał bezwzględny prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem obywatela (art. 7 k.p.a.). Zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winna być odnoszona do przesłanek przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej indywidualnej sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką jej zakończenia jest ustalenie, że przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Wymóg dokładnego i pełnego wyjaśnienia tego rodzaju sprawy następuje zatem z chwilą przedmiotowego ustalenia. Odnosząc się natomiast do argumentu co do obowiązywania zasady domniemania niewinności, Komendant Główny Policji wyjaśnił, iż jest on nietrafny, ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie ustala się winy, czy niewinności osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a postępowanie to jest prowadzone według reguł ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem dowodu była okoliczność czy przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o przestępstwa umyślne, bowiem ta okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy. I ustalenie takie poczyniono. Nie jest kwestionowany fakt, że w sprawie karnej strony dotychczas nie ma prawomocnego wyroku. Skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest zatem karą w rozumieniu przepisów prawa karnego, a konsekwencją administracyjnoprawną wynikającą z oskarżenia strony o bezprawne jej zachowanie w sferze prawa karnego (o popełnienie przestępstwa z art. 158 § 1 kk i art. 157 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk - przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu). W związku z tym, w ocenie organu II instancji, brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ I instancji i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zasadne. Mając na uwadze kwestię ewentualnego warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec strony – Komendant Główny Policji stwierdził, że postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, które uniemożliwiałoby w ogóle wydanie rozstrzygnięcia. W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ I instancji działał na podstawie i w granicach przepisów prawa materialnego oraz procesowego (w tym także uregulowanych przepisami art. 6-16 k.p.a.), obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Ocena całokształtu materiału dowodowego została przeprowadzona przez ten organ zgodnie z normami prawa procesowego, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaskarżona decyzja zawiera elementy wskazane przez ustawodawcę w art. 107 k.p.a. W jej uzasadnieniu nie pominięto okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja wskazuje na konkretne ustalenia faktyczne, a jego treść pozwala na poznanie przez organ odwoławczy motywów, jakimi kierował się organ I instancji przy załatwianiu sprawy strony, dlatego możliwa jest kontrola i ocena legalności przedmiotowej decyzji, co też zostało uczynione. Organ II instancji w niniejszej sprawie nie stwierdził błędów organu I instancji mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji w celu ich naprawienia. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Komendant Główny Policji uznał, że jest on wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W skardze od wyżej wymienionej decyzji Komendanta Głównego Policji utrzymującej decyzję o skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił: rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem w ustalonym stanie faktycznym, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do obligatoryjnego skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej; rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 , 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie okoliczności, iż skarżący złożył wniosek o warunkowe umorzenie postępowania karnego, co w żadnym wypadku nie stanowi skazania oraz niedostateczne, niespójne i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienie rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że niniejsza decyzja została wydana przedwcześnie - zgodnie z przyjętą zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 5 k.p.k oraz faktem, że skarżący pragnie konsensualnego zakończenia toczącego się postępowania karnego. Wydana decyzja w sposób rażący narusza interes skarżącego, zwłaszcza iż organowi są znane okoliczności związane z możliwością warunkowego umorzenia postępowania karnego. Organ wydając niniejszą decyzję nie rozważył wyczerpująco zebranego materiału dowodowego w sprawie, a posiadając wiedzę o możliwości warunkowego umorzenia postępowania nie zawiesił postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego. Otóż na rozprawie przed Sądem Rejonowym dla [...] w K., II Wydział Karny [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] obrońca skarżącego oświadczył, iż będzie składał wniosek o dobrowolne poddanie się karze - a to warunkowe umorzenie postępowania, co zostało już uzgodnione z prokuratorem. Zdaniem skarżącego, zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zapadnięcia prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne wobec skarżącego, czego dowodem jest załączony protokół rozprawy głównej z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia prawa procesowego, ani prawa materialnego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie stanowiący, że pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Art. 29 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 tej ustawy obejmuje taką samą sytuację faktyczną, bowiem stosownie do art. 29 ust. 6 pkt 2 cytowanej ustawy pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 4-8, w art. 30 albo w art. 38b. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie osób na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Podkreślić zatem należy, że zawód pracownika ochrony jest zawodem podlegającym reglamentacji administracyjnej, który mogą pełnić osoby o określonych wymogach, a jednym z nich jest posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań, stwierdzonej orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Z nie budzących wątpliwości ustaleń organu odwoławczego, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy wynika, że przeciwko Stronie toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne z art. 158 § 1 kk i art. 157 § 2 kk w zw. z art. 11 i 2 kk. tj. o to, że w nocy z dnia [...] na [...] czerwca 2016 r. w K. działając wspólnie i w porozumieniu z pięcioma (ustalonymi) osobami wzięła udział w pobiciu M. K. poprzez zadawanie mu uderzeń rękami po głowie i kopanie go po całym ciele, czym naraziła go na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub nastąpienie skutku określonego w art. 156 § 1 kk lub art. 157 § 1 kk, co jest dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Powyższe oznacza, że dla celów odpowiedzialności administracyjnej w przypadku samego tylko wszczęcia postępowania karnego nie ma znaczenia zasada domniemania niewinności, albo przyznanie się do winy i umorzenie z tego tytułu postępowania karnego. Znaczenie prawnomaterialne ma wyłącznie okoliczność, iż w stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie karne, w związku z zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 158 § 1 kk i art. 157 § 2 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji związanej. Nie zmienia tej okoliczności fakt, iż na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. obrońca skarżącego złożył oświadczenie o zamiarze złożenia w przyszłości wniosku o dobrowolne poddanie się karze. Na dzień wydania decyzji istniała przesłanka obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony tj. było prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne. Późniejsze dokonywanie zapowiedzi dotyczącej określonej taktyki skarżącego w toku procesu karnego nie ma znaczenia oceny dla prawidłowości decyzji organów Policji. Zwrócić należy również uwagę, na podkreślaną na gruncie poprzedniego stanu prawnego okoliczność, iż ustawodawca przyznaje nadal pracownikom ochrony szereg praw, które dotychczas były wyłączną domeną państwa, a które bezpośrednio dotyczą życia, zdrowia lub nietykalności cielesnej człowieka. Charakter pracy pracownika ochrony wymaga więc szczególnych predyspozycji moralnych oraz posiadania nieskazitelnej opinii. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Natomiast wszczęcie i prowadzenie postępowania karnego przeciwko konkretnej osobie o przestępstwo umyślne przejrzystość tę niweczy. Sam fakt, że Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów Policji, nie stanowi o tym, by w sprawie doszło do ich naruszenia. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Sąd jeszcze raz podkreśla, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie ma charakter obligatoryjny, a zatem organy Policji mają obowiązek skreślenia danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w każdym przypadku ujawnienia, że osoba ta należy do grupy osób wymienionych we wskazanej regulacji ustawowej. Ustawodawca nie przewidział możliwości, aby kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej, wobec którego zostało wszczęte postępowanie karne za przestępstwo umyślne (a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) nie został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12). W związku z powyższym w kontrolowanej sprawie nie ma znaczenia, czy Sąd Rejonowy warunkowo umorzy prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne. Należy bowiem zauważyć, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący wypełnił dyspozycję art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób, co skutkowało obligatoryjnym skreśleniem go przez organy Policji z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.